II GZ 184/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1803/23 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 6 czerwca 2023 r. nr 4/TWK-VII/2023 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków publicznych postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 23 października 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1803/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił A.S. I.B.H.Z. Sp. z o.o. w W. wstrzymania wykonania decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 6 czerwca 2023 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków publicznych. W ocenie WSA, skarżąca nie wykazała okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a."). Skarżąca nie podjęła próby wykazania/dowiedzenia, że uszczuplenie jej finansów o wskazaną w decyzji sumę pieniężną ([...] zł) może spowodować ziszczenie się przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej. Zarówno samo stwierdzenie, że zwrot ww. sumy pieniężnej spowoduje trudne do odwrócenia skutki, jak i obawa, że brak zdolności kredytowej może doprowadzić do złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości z uwagi na niewypłacalność, a tym samym brak ciągłości prowadzenia działalności i opieki nad pacjentami, nie zostały uznane za wystarczające uzasadnienie żądania. Sąd podkreślił, że twierdzenia zgłoszone we wniosku, jakkolwiek logiczne i mogące zaistnieć, nie zostały uprawdopodobnione żadnymi dokumentami źródłowymi obrazującymi faktyczną i rzeczywistą sytuację finansową skarżącej na dzień złożenia żądania. W sprawie zabrakło dokumentów, z których wynikałoby, że skarżąca nie jest w stanie wykonać zobowiązania wynikającego z zaskarżonej decyzji bez niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Jakkolwiek kwota podlegająca zwrotowi nie jest niska, to sama w sobie – bez odniesienia jej do faktycznych możliwości finansowych skarżącej – nie dowodzi, że w sprawie ziściły się przesłanki wstrzymania wykonania decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego zmianę oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu oraz na skutek jego błędnej wykładni, jego nieprawidłowe zastosowanie do stanu faktycznego wykazanego wnioskami skarżącej. Skarżąca zakwestionowała stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wykazanie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. powinno nastąpić dokumentami. Wskazała, że kwota podlegająca zwrotowi w polskich realiach jest obiektywnie znacząca i to dla każdego przeciętnego podmiotu prawa, niezależnie od jego kondycji finansowej i wartości jego majątku. Kwota ta nie była przewidziana w planie finansowym skarżącej, a nawet gdyby została przewidziana, nie miałaby pokrycia w źródłach finansowania działalności skarżącej. Zapłata tej kwoty oznacza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Podniosła, że gdyby było jej wiadomym, że po zrealizowaniu w dobrej wierze kontraktu zawartego z organem zostanie zobowiązana do zwrotu 23,89% wartości całego otrzymanego świadczenia, skarżąca nie podjęłaby się realizacji tego kontraktu, gdyż stanowiłoby to przejaw ekonomicznej nieracjonalności, a wręcz niegospodarności. Podała okoliczności świadczenia opieki w izolatorium. Konieczność natychmiastowej spłaty zobowiązania wynikającego z decyzji prowadziłaby do konieczności dobrowolnego wyzbycia się składników majątkowych niezbędnych do prowadzenia działalności lub przymusowego zajęcia tych składników w ramach egzekucji, co oznaczałoby niemożność kontynuacji jej istnienia i jej likwidację. Podała, że jest zadłużona z tytułu umowy kredytowej i nie ma dalszej zdolności kredytowej. Jeśli postępowanie administracyjne zakończyłoby się wyeliminowaniem z porządku prawnego zaskarżonej decyzji, to wcześniejsze wykonanie tej decyzji sprawiłoby, że kontrola sądowa okazałaby się iluzoryczna i bezprzedmiotowa. Skarżąca podniosła, że na podstawie zaskarżonego postanowienia nie można ustalić, czy w uwzględniony został fakt, że podstawowym przedmiotem działalności skarżącej jest prowadzenie podmiotu medycznego. W jej Domu Opieki przebywa na stałe 18 osób, w Hospicjum Stacjonarnym 105 pacjentów jest poddanych opiece paliatywnej. Działalność tego Hospicjum jest finansowana przez organ, a jedną z przesłanek tego finansowania jest dobra kondycja finansowa skarżącej. Wykonanie decyzji spowoduje więc pozbawienie opieki 123 schorowanych, starszych osób, co może spowodować utratę przez te osoby życia lub zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Stwierdzić przy tym należy, że przez wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 379). Jak wynika ze stanowiska orzecznictwa i doktryny, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku musi w sposób przekonywający pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu a wystąpieniem zagrożenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i powołane w nim orzecznictwo). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z: 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób niepełny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonej decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA z: 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). Jak wynika z powyższego, ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków; ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (np. postanowienia NSA z: 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20, 10 lutego 2022 r., sygn. akt II GZ 8/22). Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zażalenie skarżącej z uwzględnieniem powyższych przepisów i poglądów, uznał, że postanowienie Sądu pierwszej instancji było prawidłowe. Po pierwsze bowiem, WSA zasadnie wskazał, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów źródłowych obrazujących jej sytuację majątkową. Uniemożliwiło to jej skonfrontowanie z wysokością kwoty objętej zaskarżoną decyzją i ocenę, czy w sytuacji zwrotu tej kwoty mogą ziścić się przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Po drugie, NSA podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżąca powołała okoliczności niewystarczające do udzielenia ochrony tymczasowej. Gołosłowne podanie, że zwrot sumy pieniężnej spowoduje trudne do odwrócenia skutki – zgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości z uwagi na niewypłacalność i brak ciągłości prowadzenia działalności i opieki nad pacjentami. Skarżąca bowiem swoim działaniem – niewystarczającym wykazaniem okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, również za pomocą dokumentów źródłowych – uniemożliwiła WSA przeprowadzenie oceny co do skutków wykonania decyzji na jej dalszą działalność i na sytuację jej pacjentów. Ponadto, NSA wskazał, że o konieczności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie mogło decydować to, że kwota określona decyzją w polskich realiach jest obiektywnie znacząca i to dla każdego przeciętnego podmiotu prawa czy też okoliczność, że skarżąca nie zaplanowała tego wydatku. Wykonanie decyzji o zobowiązaniu pieniężnym oddziałuje bowiem na konkretny podmiot w jego konkretnej sytuacji finansowej i nie można automatycznie przyjąć, że uiszczenie kwoty w określonej wysokości zawsze będzie miało taki sam skutek dla każdego skarżącego. Dlatego właśnie tak istotne jest uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w którym powinien być zawarty wywód wykazujący ziszczenie się przesłanek zastosowania tej instytucji i poparcie ich stosownymi dokumentami określającymi sytuację majątkową strony. Skoro zaś skarżąca takich dokumentów nie przedstawiła, to Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że nie było podstaw do udzielenia ochrony tymczasowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.