II GZ 184/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Syndyka [...] sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1072/22 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Syndyka [...] sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w W. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 20 grudnia 2021 r. nr RzPP-DPR-WPZ.45.79.2020.AKW w przedmiocie uznania praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 18 stycznia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1072/22, działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), odmówił Syndykowi [...] sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w W. (dalej: skarżący, syndyk) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Rzecznika Praw Pacjenta (dalej: Rzecznik, RPP) z 20 grudnia 2021 r. w przedmiocie uznania praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów. Uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosku WSA wskazał na przedmiot zaskarżonej decyzji, której dotyczył wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, tj. uznanie praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, nakaz ich zaniechania oraz zobowiązanie do przekazania informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowanych praktyk. W ocenie sądu pierwszej instancji decyzja ta nakłada na syndyka obowiązek o charakterze niepieniężnym, a podnoszone przez syndyka konsekwencje niezastosowania się do nakazów określonych w zaskarżonej decyzji, w tym także nałożenie kary pieniężnej, mogą być ewentualnie przedmiotem kolejnej decyzji organu i nie stanowią podstawy do orzeczenia przez sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto WSA podkreślił, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji musi być odpowiednio uzasadniony i wskazywać na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Samo powołanie się na bliżej nieskonkretyzowane szkody i konsekwencje finansowe nie uprawnia twierdzenia o zaistnieniu przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że argument dotyczący kwestii legalności wydanego aktu nie może stanowić uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Zażalenie na to postanowienie złożył skarżący, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego zmianę i uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Rzecznika z 20 grudnia 2021 r. w przedmiocie uznania praktyk stosowanych przez skarżącego za naruszające zbiorowe prawo pacjentów do dokumentacji medycznej, podczas gdy istniały przesłanki przemawiające za wstrzymaniem wykonania tej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania poprzez przyjęcie, iż skarżący nie wskazał okoliczności, które miały przemawiać za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji Rzecznika, podczas gdy skarżący w skardze wyjaśnił, że uzasadnieniem wniosku o wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji są nie tylko okoliczności wskazane w pkt VI tej skargi stanowiącym uzasadnienie tego wniosku, ale także okoliczności wymienione we wcześniejszych fragmentach skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. naruszenie przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie, iż wydana przez Rzecznika decyzja nie nadaje się do wykonania z uwagi na brak precyzyjnego określenia, jakie obowiązki ciążą, na jakim podmiocie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Wprawdzie rozpoznając wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd uwzględnia – w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. – okoliczności wynikające z akt sprawy, jednak z uwagi na to, że sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to przede wszystkim na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Jak trafnie stwierdził sąd pierwszej instancji, dla wykazania że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, uzasadnienie wniosku powinno się odnosić do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, trafnie bowiem WSA uznał, że wniosek syndyka o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ skarżący nie uprawdopodobnił wystąpienia w sprawie którejkolwiek z przesłanek przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Oceny tej nie zmienia argumentacja podniesiona w zażaleniu. WSA nie mógł bowiem zastosować ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, skoro skarżący nie przedstawił argumentów, które wskazywałyby na zaistnienie w sprawie okoliczności uprawdopodobniających wystąpienie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a okoliczności takie – wbrew twierdzeniom strony – nie wynikają również z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Samo twierdzenie, że skarżącym jest syndyk masy upadłości przedsiębiorstwa nie powoduje automatycznie, że zachodzą przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Warto w tym miejscu również odnieść się do kwestii przedmiotu decyzji, której dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania, a mianowicie uznania praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, nakaz ich zaniechania oraz zobowiązanie do przekazania informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowanych praktyk. NSA, akceptując stanowisko sądu pierwszej instancji, stwierdza, że obowiązek nałożony na stronę decyzji ma charakter niepieniężny. Nie ma przy tym racji skarżący, który spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. upatruje w tym, że z uwagi na niemożność wykonania zaskarżonej decyzji w oznaczonym czasie na stronę zostanie nałożona przez Rzecznika w drodze kolejnej decyzji kara pieniężna w wysokości do 500 000 zł. Odnosząc się do tego argumentu należy podkreślić, że ewentualne decyzje organu związane z niewykonaniem przez skarżącego zaskarżonej decyzji nie stanowią podstawy do orzeczenia przez sąd o wstrzymaniu wykonania decyzji. W ocenie NSA niezasadny jest również zarzut jakoby uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji stanowiło nie tylko jego wyszczególnione uzasadnienie przywołane w pkt VI skargi, ale również okoliczności wymienione we wcześniejszych fragmentach skargi oraz zarzut, iż wydana przez RPP decyzja nie nadawała się do wykonania z uwagi na brak precyzyjnego określenia, jakie obowiązki ciążą i na jakim konkretnie podmiocie. Odnosząc się do obu zarzutów łącznie należy podkreślić, iż rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji i tym samym nie bierze pod uwagę merytorycznych zarzutów skargi oraz przekonania skarżącego o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Jak wskazał sąd pierwszej instancji ochrona tymczasowa jest odrębną instytucją od kontroli legalności aktu wydanego przez organ, której w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonuje sąd, natomiast przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi. W konsekwencji, sąd przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, nie może brać pod uwagę merytorycznych zarzutów skargi oraz przekonania strony skarżącej o wydaniu spornej decyzji z naruszeniem przepisów prawa (zob. np. postanowienie NSA z 2 września 2016 r., sygn. akt I OZ 894/16; publ. w CBOSA). Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.