II GZ 184/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Ministra Sprawiedliwości na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2356/20 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska komornika sądowego postanawia: oddalić zażalenie.

I Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2356/20 rozpoznając wniosek A. M. (dalej jako: "skarżąca") o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi skarżącej na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska komornika sądowego, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujące ustalenia. Skarżąca w skardze na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska komornika sądowego zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W treści skargi wskazała, że wykonanie zaskarżonych decyzji wiąże się z koniecznością zakończenia pełnienia funkcji komornika sądowego, co spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wykonanie decyzji skutkować może znaczną szkodą majątkową, pozbawiając skarżącą jedynego źródła dochodu. W razie wykonania zaskarżonych decyzji skarżąca straci uprawnienia do wykonywania pracy w wyuczonym zawodzie, zgodnie z kompetencjami skarżącej, umiejętnościami i wieloletnim doświadczeniem. W razie niewstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji dojdzie do wszczęcia procedury zmierzającej do powołania na wolne stanowisko nowego komornika co niewątpliwie rodzi niebezpieczeństwo powstania trudnych do odwrócenia skutków w postaci objęcia stanowiska Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w K. przez nowo powołanego komornika. Ponadto, zgodnie z treścią art. 51 zd. 1 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 121; dalej jako: "ustawa o komornikach sądowych") do czasu powołania nowego komornika na zwolnione stanowisko kurator kancelarii prowadzi jedynie postępowania w sprawach niezakończonych oraz sprawach przekazanych w trybie zbiegu egzekucji. W przypadku nawet bardzo dobrze funkcjonującej kancelarii istnieje poważne ryzyko, iż niemożliwość przyjmowania nowych wniosków egzekucyjnych w trakcie trwania zastępstwa komornika doprowadzi do problemów finansowych kancelarii (ryzyko generowania strat finansowych), zaś już po ustaniu zastępstwa, skutki wynikające z zastosowania regulacji art. 51 ustawy o komornikach sądowych mogą być nie do odwrócenia w perspektywie wielu miesięcy a nawet lat (z chwilą bowiem ustania zastępstwa i umożliwienia komornikowi przyjmowania nowych wniosków o wszczęcie egzekucji, wpływ tych wniosków przez długi czasu będzie znikomy, gdyż zostanie utarta praktyka przesyłania przez wierzycieli wniosków egzekucyjnych do innych kancelarii komorniczych). Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zaskarżonej decyzji może doprowadzić skarżącą do pozbawienia źródła utrzymania w dotychczasowej wysokości oraz utraty zajmowanego stanowiska, co oznacza powstanie szkody majątkowej po stronie skarżącej, szkody związanej bezpośrednio z utratą jedynego źródła dochodu. Dlatego należało uznać, że skarżąca uprawdopodobniła wystąpienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Minister Sprawiedliwości złożył zażalenie na wyżej wymienione postanowienie, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu organ zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że skarżąca uprawdopodobniła zaistnienie wystąpienia przesłanek z wyżej wskazanego przepisu, tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania powstania trudnych do odwrócenia skutków. II Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na kanwie instytucji określonej w art. 61 § 3 p.p.s.a., a więc zastosowania w stosunku do wnioskodawcy – strony postępowania, ochrony tymczasowej, ugruntowało się stosunkowo jednolite i stabilne orzecznictwo, które swój wyraz znalazło również w stosowanej w procesie orzeczniczym literaturze przedmiotu. Zgodnie z nią: "Rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Ustawa wymienia w tym przepisie dwie przesłanki: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Od tej zasady ustawodawca przewidział dwa wyjątki dotyczące aktów prawa miejscowego, które weszły w życie, oraz aktów lub czynności, których wstrzymanie wykonania wyłącza ustawa szczególna (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Należy się zgodzić z poglądem, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś, Postępowanie..., s. 146; Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z 23.01.1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3, poz. 54, teza 1). Innymi słowy, problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie NSA z 10.05.2012 r., II FZ 358/12, LEX nr 1166138). Co do zasady przymiotu wykonalności nie będą więc miały decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków albo decyzje, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych, np. postanowienie o zawieszeniu postępowania (por. postanowienie NSA z 15.12.2004 r., OZ 805/04, LEX nr 837880). Niedopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż decyzja taka nie podlega w ogóle wykonaniu, w szczególności w postępowaniu egzekucyjnym (por. postanowienie NSA z 15.10.2001 r., II SA/Gd 2174/01, LEX nr 76097; podobnie w postanowieniu NSA z 19.05.2000 r., V SA 2509/99, OSP 2000/11, poz. 164). Nie jest również dopuszczalne udzielenie ochrony tymczasowej stronie skarżącej decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego, powodującego odwieszenie – z mocy prawa – zawieszonego postępowania egzekucyjnego (por. art. 14 i 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z 30.08.2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców, Dz.U. z 2017 r. poz. 2042, w zw. z art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a.). Nie można domagać się wstrzymania wykonania decyzji administracyjnych o przyznaniu stronie dochodzonego uprawnienia, np. licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (por. postanowienie NSA z 4.01.2005 r., OZ 956/04, CBOSA)" (vide: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Opublikowano: LEX/el. 2019). Jak już wcześniej wspomniano zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powołanego przepisu wynika, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zadaniem Sądu jest natomiast zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają lub nie za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczający sam wywód strony. Jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania takiego aktu lub czynności strona nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniający oddalenie wniosku. Sąd orzeka, bowiem w kwestii wstrzymania wykonania na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla strony skarżącej niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji niezbędne jest wskazanie na konkretne okoliczności pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko Sądu, że wydanie przez Ministra Sprawiedliwości ostatecznej decyzji o odwołaniu skarżącego ze stanowiska komornika sądowego skutkuje koniecznością podjęcia działań zmierzających do obsadzenia stanowiska zajmowanego dotychczas przez skarżącą. W myśl bowiem art. 12 ust. 3 ustawy o komornikach sądowych ogłoszenie o zwolnionym stanowisku komornika Minister Sprawiedliwości udostępnia niezwłocznie w Biuletynie Informacji Publicznej, chyba że powołanie nowego komornika na zwolnione stanowisko nie jest celowe. W ogłoszeniu wskazuje się rewir, imię, nazwisko, numer porządkowy oraz siedzibę i adres kancelarii dotychczasowego komornika oraz zaznacza się, że osoba, która zostanie powołana na stanowisko komornika, przejmie prowadzenie spraw dotychczas prowadzonych i niezakończonych przez tego komornika. Wnioski o powołanie na zwolnione stanowisko składa się do Ministra Sprawiedliwości w terminie miesiąca od dnia wskazanego w ogłoszeniu. Ponadto w myśl art. 45 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych w przypadku odwołania komornika z zajmowanego stanowiska, wygaśnięcia powołania na stanowisko komornika z mocy prawa, przeniesienia komornika albo zawieszenia komornika w czynnościach, zastępcę komornika wyznacza, w drodze zarządzenia, prezes właściwego sądu apelacyjnego na wniosek rady właściwej izby komorniczej. We wniosku wskazuje się osobę kandydata na zastępcę komornika i przyczyny zastępstwa. Nie ulega zatem wątpliwości, że Sąd prawidłowo wskazał, iż wykonanie zaskarżonej decyzji może doprowadzić skarżącą do pozbawienia źródła utrzymania w dotychczasowej wysokości oraz utraty zajmowanego stanowiska, co oznacza powstanie szkody majątkowej po stronie skarżącej, szkody związanej bezpośrednio z utratą jedynego źródła dochodu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd prawidłowo ocenił złożony w tej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.