II GZ 172/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia R. w D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 3800/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. w D. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 28 sierpnia 2024 r., nr LOB.501.606.2024.ULC.2 w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika nieprawdziwej informacji dotyczącej lotu postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 8 stycznia 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 3800/24, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. w D. (dalej: "skarżąca", "Spółka") na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 28 sierpnia 2024 r. nr LOB.501.606.2024.ULC.2 w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika nieprawdziwej informacji dotyczącej lotu. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że Spółka w skardze na opisaną wyżej decyzję wniosła również o wstrzymanie jej wykonania wskazując, że poza karą 18.000 zł będącą przedmiotem niniejszego postępowania, na dzień sporządzenia skargi organ wydał 285 decyzji nakładających na skarżącą administracyjne kary pieniężne na łączną sumę wynoszącą 5 184 000 zł. Ponadto w dalszym ciągu prowadzonych jest setki innych postępowań, które mogą zakończyć się nałożeniem kar pieniężnych. Wszystkie kary pieniężne zostały nałożone już po upływie 5 lat od dnia wykonania lotu. Spółka dodała, że nawet hipotetyczne wydanie korzystnego dla niej rozstrzygnięcia nie będzie mogło być wynagrodzone przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani też nie przyczyni się w żaden sposób do przywrócenia kondycji finansowej do stanu pierwotnego. WSA zaznaczył, że skarżąca, domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nakładającej na nią obowiązek zapłaty należności pieniężnej, nie uprawdopodobniła we wniosku okoliczności wskazujących na możliwość zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżąca we wniosku powołała się na inne postępowania, w których organ wymierzył jej karę pieniężną, nie udokumentowała ona jednak w żaden sposób swojej aktualnej sytuacji finansowej. Brak pełnych i wiarygodnych danych uniemożliwił sądowi zweryfikowanie, czy skarżąca rzeczywiście nie dysponuje środkami uniemożliwiającymi pokrycie należności orzeczonej zaskarżoną decyzją. Dodatkowo wskazał, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca Spółka, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na: a) błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż zasadność przyznania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania zaskarżonego aktu rozpoznawana jest jedynie w zakresie indywidualnym, w związku ze zgłoszonym wnioskiem i jego argumentacją w konkretnej sprawie, podczas gdy Sąd winien brać pod uwagę sytuację strony skarżącej, w szerszym zakresie - a nie tylko dotyczącą konkretnego postępowania, co tym samym prowadziło do b) błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, iż brak jest podstaw do samodzielnego poszukiwania przez Sąd okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji w trybie ww. przepisu, a tym samym, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego poszukiwania okoliczności spełniających kryteria przyznania ochrony tymczasowej (Sąd zaniechał takiej inicjatywy), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do uznania, iż normy zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie nakładają na skarżącego bezwzględnego obowiązku wyczerpującego uprawdopodobnienia czy też udowodnienia realności przesłanek, o jakich mowa w ww. przepisie, bowiem Sąd jest władny do czynienia ustaleń faktycznych również o fakty znane mu z urzędu i w oparciu o całokształt sytuacji strony skarżącej; 2. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadną odmowę zastosowania ww. przepisu, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy - poza dotkliwościami finansowymi, tj. istotnej szkody - istnieje groźba wyrządzenia skarżącej trudnych do odwrócenia negatywnych skutków, a zatem ewentualne wykonanie skarżonej decyzji - w kontekście całokształtu sytuacji skarżącej, tj. z uwzględnieniem toczących się innych postępowań - winno zostać ocenione jako powodujące dla Spółki znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, w tym w szczególności mające wpływ na prowadzoną przez skarżącą działalność, do prowadzenia której niezbędna jest niezakłócona możliwość bieżącego regulowania należności finansowych; 3. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także zaniechaniu dokonania oceny faktów znanych Sądowi z urzędu, w tym w szczególności w zakresie dotyczącym całokształtu sytuacji skarżącej w zakresie toczących się postępowań; 4. art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wezwania skarżącej do uzupełnienia wniosku w sytuacji stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, iż wniosek zawiera braki polegające na niepowołaniu jakichkolwiek okoliczności wskazujących na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. W uzasadnieniu zażalenia Spółka rozwinęła podniesione w nim zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw albowiem podniesiona w nim argumentacja nie podważa prawidłowości orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") Sąd, przed którym toczy się postępowanie kontrolujące akt lub czynność organu administracji publicznej jest uprawniony do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli w stosunku do strony - wnioskodawcy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie szkody należy rozumieć jako szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Warunkiem zastosowania w stosunku do wnioskodawcy ochrony tymczasowej wynikającej z powołanego przepisu jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej, gdyż sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających uznać, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie WSA słusznie uznał, iż skarżąca Spółka nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku, wynikającego z art. 61 § 3 p.p.s.a., co do wykazania swojej aktualnej sytuacji finansowej pozwalającej na ocenę jej żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w aspekcie możliwości wystąpienia jednej bądź obu przesłanek określonych w tym przepisie, warunkujących jego zastosowanie. Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że bez wykazania istnienia okoliczności do zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a., nie mógł ocenić, czy zapłata nałożonej kary spowoduje trudne do odwrócenia skutki albo nieodwracalną szkodę dla skarżącej. Również twierdzenia skarżącej zawarte w zażaleniu są zbyt ogólne i niepoparte szerszą analizą jej pełnej i całościowej sytuacji majątkowej i finansowej oraz nie znajdują potwierdzenia w szczegółowym materiale źródłowym. W związku z powyższym nie jest możliwa jednoznaczna kwalifikacja wiarygodności podniesionych twierdzeń oraz ocena merytoryczna prawdopodobieństwa możliwości realnego zaistnienia w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji przesłanki lub przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących możliwość wstrzymania wykonania przez sąd rozstrzygnięcia organu. W związku z powyższymi rozważaniami brak jest podstaw do stwierdzenia, że postanowienie Sądu pierwszej instancji było wadliwe i wniesienie zażalenia winno skutkować jego uchyleniem. Nie jest również samoistną podstawą uzasadniającą uwzględnienie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej fakt, że strona skarżąca jest już lub może być w przyszłości obciążona uiszczeniem znacznej sumy pieniężnej (szacowanej w milionach złotych) z tytułu tożsamych rodzajowo kar pieniężnych. Niezależnie bowiem od niewykazania tego rodzaju okoliczności, sama skala ciążących na danym podmiocie obowiązków publicznoprawnych nie może uzasadniać wniosku, że przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., zostały spełnione. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wyjaśnić, że Sąd rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania ma obowiązek rozstrzygnięcia o jego zasadności na podstawie akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiązując się z nałożonych obowiązków, przeanalizował akta sprawy uznając, że brak jest podstaw prawnych do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego nie można zgodzić się ze skarżącym, że Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżone postanowienie, naruszył obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy, o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. To, że skarżąca Spółka nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez Sąd nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do kwestii braku wezwania przez Sąd pierwszej instancji do uzupełnienia złożonego przez Spółkę wniosku należy zauważyć, iż w przypadku, gdy strona we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać - jak błędnie w zażaleniu twierdzi skarżąca - za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz należy stwierdzić brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, skutkujący oddaleniem wniosku. Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlega uzupełnieniu poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a więc jego niezamieszczenie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 61, teza 11 oraz postanowienia NSA: z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt I OZ 848/13 i z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt I OZ 744/14). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.