II GZ 171/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia E. S. Sp. z o.o. w Poznaniu na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 5586/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. S Sp. z o.o. w Poznaniu na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 1 sierpnia 2023 r. nr DPK.WUP.6060.16.2023.10 w przedmiocie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłaty do świadczenia usługi powszechnej postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 grudnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 5586/23, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. S. Sp. z o.o. w P. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 1 sierpnia 2023 r., w przedmiocie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłaty do świadczenia usługi powszechnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że w skardze do WSA strona zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w którym podała, że w oparciu o przedmiotową decyzję może być prowadzona przeciwko niej egzekucja co do kwoty objętej decyzją (13 994,32 zł), co jej zdaniem samo w sobie powoduje znaczną szkodę. Skarżąca dodała, że ponieważ decyzja otrzymała rygor natychmiastowej wykonalności, to do jej wykonania najprawdopodobniej dojdzie jeszcze przed merytorycznym i prawomocnym rozpoznaniem skargi, a wpłaty dokonane m.in. na podstawie decyzji wymiarowej wydanej wobec skarżącej zostaną przekazane podmiotowi wyznaczonemu do świadczenia usługi powszechnej. Takie przysporzenie dla tegoż podmiotu będzie nosiło znamiona trudno odwracalnego skutku w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zarówno w sensie prawnym, jak i faktycznym. Zdaniem skarżącej, odzyskanie wyegzekwowanych przez organ środków będzie w przedmiotowej sprawie diametralnie bardziej skomplikowane niż zwykle ma to miejsce przy decyzjach nakładających obowiązek zapłacenia kwoty pieniężnej na rzecz organu, gdyż w tych wypadkach wyegzekwowane środki są po prostu zwracane przez organ, a nie przez komercyjny podmiot trzeci nieobjęty dyscypliną finansów publicznych itp. regulacjami, który może po prostu odmówić dobrowolnego zwrotu środków. Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji WSA stwierdził, że skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., zatem wniosek o wstrzymanie wykonania nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, iż aby ocenić, czy rzeczywiście egzekucja kwoty 13 994,32 zł może wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie tej kwoty do sytuacji majątkowej skarżącej. Bez porównania tych dwu wartości (wysokości nałożonej kary i majątku, jakim dysponuje skarżąca) nie jest możliwe zweryfikowanie jej twierdzenia, że wyegzekwowanie tej kwoty wywoła u niej znaczną szkodę. Do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca nie dołączyła żadnej dokumentacji, która pozwalałaby na zobrazowanie jej aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej. Tego rodzaju okoliczności nie wynikają również z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Bez przedłożenia przez skarżącą stosownych dokumentów źródłowych nie jest w istocie możliwe zweryfikowanie zarówno wysokości uzyskiwanego przez nią aktualnie przychodu i dochodu, ich regularności, wartości środków majątkowych należących obecnie do skarżącej, a następnie porównanie tych wartości z wysokością ustalonej kwoty udziału w poryciu dopłaty w celu oceny, czy ewentualne wykonanie tej decyzji przed zakończeniem kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie doprowadzi w przypadku skarżącej do wyrządzenia jej szkody, która byłaby znaczna, bądź wywoła skutki, które byłyby trudne do odwrócenia w razie ewentualnego uwzględnienia skargi już po wykonaniu decyzji. Brak wiedzy Sądu w tym zakresie nie pozwalał na ocenę spełnienia w tej sprawie przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji nie podzielił również argumentacji skarżącej, że o wystąpieniu w tej sprawie przesłanki trudnych do odwrócenia skutków może świadczyć trudność w wyegzekwowaniu uiszczonej przez skarżącą kwoty udziału w pokryciu dopłaty od podmiotu wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej. Sąd dodał, że w razie ewentualnego późniejszego wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, ewentualnie wyegzekwowana od skarżącej należność wynikająca z decyzji będzie podlegać zwrotowi od organu administracji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła E. S. Sp. z o.o. w P., zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji, wobec faktu, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Względnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest bezpodstawną odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a to naruszenie: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że aby ocenić zarówno niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wskutek egzekucji kwoty 13 994,32 zł "konieczne jest odniesienie tej kwoty do sytuacji majątkowej Skarżącej", podczas gdy kategoria trudnych do odwrócenia skutków ma charakter obiektywny i nie musi odnosić się wyłącznie do sytuacji majątkowej strony, czego skutkiem było błędne przyjęcie, że brak było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji; 2. art. 106 § 4 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu, że fakty powszechnie znane takie jak stopień inflacji czy terminy oczekiwania na rozpoznanie spraw przed WSA i NSA powinny zostać udowodnione przez skarżącego, czego skutkiem było błędne przyjęcie, że brak było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji; 3. art. 133 § 1 w zw. z art. 166 i art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na zaniechaniu przez WSA dokonania pełnej i prawidłowej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w kontekście całości sprawy, w tym treści akt i obowiązujących przepisów, a w efekcie przyjęcie, że brak podstaw do wstrzymania wykonania decyzji; 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na zaniechaniu przez WSA uzasadnienia, na jakiej podstawie uznał, że "w razie ewentualnego późniejszego wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, ewentualnie wyegzekwowana od Skarżącej należność wynikająca z decyzji będzie podlegać zwrotowi od organu administracji", czego skutkiem było przyjęcie, że brak było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji w postaci trudnych do odwrócenia skutków, zaś postanowienie w tym zakresie nie poddaje się kontroli instancyjnej co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez WSA. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum zażalenia. Jej zdaniem niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie musi w żaden sposób dotyczyć sytuacji majątkowej skarżącej, wysokości dochodów, posiadanych oszczędności itd. Jest to przesłanka przedmiotowa, odnosząca się do możliwości odwrócenia skutków decyzji, w odróżnieniu od przesłanki podmiotowej jaką jest poniesienie przez skarżącą szkody. Te przesłanki są odrębne i mogą wystąpić rozłącznie, jakkolwiek w praktyce mogą się krzyżować, tj. trudny do usunięcia skutek decyzji może wywołać również znaczną szkodę w majątku strony. Skarżąca stwierdziła, że w uzasadnieniu postanowienia WSA całkowicie pomija jej argumentację, odnoszącą się do okoliczności takich jak wskaźniki inflacji i czas oczekiwania na rozpoznanie sprawy przez sądy administracyjne. Są to niewątpliwie okoliczności notoryjne, znane sądowi z urzędu. W zestawieniu z pozostałą argumentacją skargi, okoliczności te wskazują jednoznacznie na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W jej ocenie niewątpliwie znaczny wzrost wskaźnika inflacji jest powszechnie znaną okolicznością dla wszystkich obywateli Polski. Skarżąca podniosła również, że Sąd I instancji wydał zaskarżone postanowienie bez uwzględnienia całości materiału sprawy i obowiązujących przepisów. W tzw. postępowaniu wpadkowym, wszczętym na skutek wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego, Sąd jest zobowiązany ocenić, czy zostały spełnione przesłanki wstrzymania w oparciu o analizę wniosku strony oraz całości dokumentów zebranych w aktach sprawy. Już z racji samego rozstrzygnięcia tej decyzji i opisanej w skardze sekwencji działań organu wynikającej z "art. 98 ust. 1-3 Pt" wynika powstanie w przyszłości szkody majątkowej po stronie skarżącej, rozumianej jako bezpośredni uszczerbek składnika majątkowego poszkodowanego, a także trudne do odwrócenia skutki tej decyzji. Zaskarżoną decyzję wydano w sytuacji, kiedy w obrocie istnieje już ostateczna decyzja Wymiarowa 2008.1, którą ustalono kwotę udziału skarżącej w pokryciu dopłaty 2008, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Również decyzja "ws. Listy jest bezwzględnie nieważna z tej samej przyczyny, a dodatkowo co do analogicznej decyzji ws listy za rok 2006.2 ta nieważność została już stwierdzona (nieprawomocnym dotąd) wyrokiem WSA z dnia 1 kwietnia 2022 r., w sprawie pod sygn. akt VI SA/Wa 556/21". Zdaniem skarżącej z akt sprawy wynika przede wszystkim charakter i potencjalne skutki decyzji, w tym również kwotowy rozmiar szkody skarżącej. Nie wiadomo na jakiej podstawie WSA przyjął, że będzie mogła dochodzić zwrotu wyegzekwowanej dopłaty od organu a nie OPL. Tym samym nie jest możliwa ocena ani przez skarżącą, ani też przez NSA, czy ten pogląd jest prawidłowy czy też nie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a., od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. NSA wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że przez wyrządzenie znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu a wystąpieniem zagrożenia ziszczenia się przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i 379 oraz powołane tam orzecznictwo). Ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z: 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20), samo bowiem powołanie określonych twierdzeń na okoliczności związane z sytuacją materialną czy majątkową skarżącego nie jest wystarczające do uznania, że wniosek spełnia przesłanki zawarte w hipotezie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA: z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14, z 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09, z 18 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 502/09). Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu, bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. np. postanowienia NSA z: 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie wykazała, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie dołączyła żadnej dokumentacji, która pozwalałaby na zobrazowanie aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej skarżącej. Zatem dokonanie ustalenia jaki konkretnie wpływ mogłoby wywrzeć wykonanie zaskarżonej decyzji na wnioskującej spółce, jest niemożliwe. W ocenie NSA argumentacja skarżącej była ogólnikowa i pozbawiona konkretów i twierdzeń, które by szczegółowo zobrazowały jej sytuację majątkową, w tym zdolność płatniczą oraz skutki, jakie wywołać mogłoby wykonanie decyzji i nieudzielenie skarżącej ochrony tymczasowej. W ocenie NSA, nie występują w sprawie także żadne inne szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie wniosku. Nie są bowiem nimi przywołane przez stronę czynniki takie jak czas oczekiwania na rozpoznanie sprawy przed sądami administracyjnymi oraz wskaźnik inflacji. Należy podkreślić, że wskazywane okoliczności, bez należytego uwiarygodnienia ich wpływu na sytuację wnioskującej, nie mogą same w sobie być uznane za podstawę do udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd administracyjny. Brak dokumentów źródłowych, które potwierdzałyby sytuację ekonomiczną skarżącej w okresie wnoszenia analizowanego żądania, uniemożliwił Sądowi zbadanie wpływu wskazanych wyżej okoliczności – w tym inflacji – na zdolność finansową spółki i jej możliwości płatnicze oraz pogorszenie w stopniu znacznym jej sytuacji. NSA nie kwestionuje, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżącej, jednakże bez wskazania, jaka jest jej rzeczywista aktualna sytuacja finansowa, nie można dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. na skutek wyegzekwowania z jej majątku kwoty należnego zobowiązania. NSA zwraca uwagę, że zaprezentowana w zażaleniu argumentacja skarżącej, mająca wspierać wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej i wykazać wadliwość orzeczenia Sądu I instancji, została oparta na hipotezach i przewidywaniach, bez udokumentowania, a przez to uwiarygodnienia rzeczywiście mogących zaistnieć okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał stanowisko Sądu I instancji, iż z powodu niespełnienia powyżej wskazanych warunków, złożony wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Jak wywiedziono, ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek wstrzymania wykonania decyzji obciąża skarżącą i sprowadza się do przekonującego uzasadnienia, że wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę lub doprowadzi do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem NSA w niniejszej sprawie skarżąca nie przedstawiła takich okoliczności, które mogłyby przemawiać za udzieleniem ochrony tymczasowej, a zatem nie wykonała ciążącego na niej obowiązku wykazania, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania ma obowiązek rozstrzygnięcia o jego zasadności na podstawie akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, prawidłowo wywiązując się z nałożonych obowiązków, przeanalizował akta sprawy, uznając w efekcie, że informacje przedstawione przez skarżącą są niewystarczające do oceny jej sytuacji majątkowej. W świetle powyższego nie można zgodzić się ze skarżącą, że WSA, wydając zaskarżone postanowienie, naruszył obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy, o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. Negatywne rozpoznanie żądania strony w niniejszym postępowaniu nie oznacza jednak, że niemożliwe jest złożenie ponownego wniosku o zastosowanie wobec niej instytucji ochrony tymczasowej z uwzględnieniem wypełnienia wymogów stawianych przez art. 61 § 3 p.p.s.a. W ponownym wniosku strona powinna wykazać i udokumentować okoliczności sprawy przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu zażalenia.