II GZ 157/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia R.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 46/23 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania uchwał w sprawie ze skargi R.G. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 4 listopada 2022 r. nr 15/22/VIII-Pouf. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności uchwały o zmianie uchwały o powołaniu komisji orzekającej o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 10 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 46/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania zaskarżonej uchwały Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z 4 listopada 2022 r. nr 15/22/VIII-Pouf. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oraz uchwał Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] z 2 sierpnia 2022 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały i z 14 czerwca 2022 r. nr [...] w sprawie powołania Komisji orzekającej o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał, że na skutek wykonania zaskarżonego aktu – uchwały o odmowie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] – mogło dojść do niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s..a"). Odmowa stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] zmieniającej uchwałę nr [...] w sprawie powołania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych nie wpływała na zmianę sytuacji skarżącego. Zaskarżona uchwała nie nakłada na niego żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy. Nie rodziła żadnych uprawnień, ani obowiązków, ponieważ nie ma ona przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu). W odniesieniu do wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...], Sąd wskazał, że zmiana została dokonana zakresie składu osobowego komisji. W ocenie Sądu, tego rodzaju zmiana nie wywoływała skutków wskazanych przez skarżącego, tj. nie wpłynęła na sytuację życiową skarżącego, w tym na trudności związane z zatrudnieniem. Natomiast, zdaniem WSA, uchwała Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] nr [...], nie mieściła się w granicach sprawy w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie będzie ona bowiem podlegała merytorycznemu badaniu w tym postępowaniu. Uchwały objęte wnioskiem pozostawały ze sobą w związku chronologicznym, ale z uwagi na występującą między nimi odmienność pod względem przedmiotowym nie tworzyły one tej samej sprawy w znaczeniu materialnym. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, wnosząc o jego zmianę. Skarżący powołał argumenty dot. nieprawidłowości wydanych uchwał z uwagi na wadliwość wyboru Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] i Naczelnej Izby Lekarskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a.") sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest instytucją wyjątkową i jako taka powinna być stosowana ściśle, stosownie do spełnienia określonych przesłanek zawartych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to występującą po jego stronie konieczność podniesienia konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie aktu spowoduje w stosunku do strony niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie. W pierwszej kolejności ocenie powinna być poddana sama możliwość wstrzymania wykonania danego aktu. Przedmiotem wykonania mogą być bowiem jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Nie dotyczy to wszystkich aktów administracyjnych, gdyż co do zasady, cechy wykonalności polegającej na możliwości spowodowania lub doprowadzenia do stanu rzeczy zgodnego z rozstrzygnięciem, nie mają decyzje odmowne (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 122). Innymi słowy, ochrona tymczasowa może być udzielona jedynie w stosunku do aktów, które nadają się do wykonania. Problem ten nie dotyczy natomiast aktów odmownych, jak również tych z konstytutywnych aktów uprawniających, które nie wymagają żadnych działań ze strony uprawnionych podmiotów dla spowodowania określonego w nim stanu faktycznego lub prawnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, nieuzasadniony jest więc wniosek np. o wstrzymanie wykonania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 61, postanowienie NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 136/09). Nadto, podkreślenia wymaga, że użyte w treści art. 61 § 3 p.p.s.a. sformułowanie "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i 135 p.p.s.a., które regulują zakres sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Można więc powiedzieć, że terminy "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne. W związku z tym treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. objęte zostały m.in. akty wydane w pierwszej instancji (por. B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 61; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 61). Poczynienie tych uwag było niezbędne przed przejściem do rozpoznania zażalenia. Zdaniem NSA, rację miał Sąd pierwszej instancji, że niemożliwe było wstrzymanie wykonania uchwały Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z 4 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] z 2 sierpnia 2022 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały o powołaniu Komisji orzekającej o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych. Jak bowiem wskazano powyżej, uchwała (akt) o odmowie stwierdzenia nieważności innej uchwały nie posiada cech wykonalności, więc nie jest możliwe wstrzymanie jego wykonania, co zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również stanowisko WSA, że uchwała Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] z 2 sierpnia 2022 r. nr [...] o zmianie uchwały o powołaniu Komisji orzekającej o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych została wydana w granicach tej samej sprawy, co zaskarżona uchwała, lecz jej wykonanie nie podlegało wstrzymaniu. Zmiana składu osobowego komisji, do czego sprowadzała się treść tej uchwały, nie mogła wywołać skutków określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słuszne było stanowisko WSA w Warszawie co do tego, że uchwała o powołaniu komisji orzekającej o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych nie została z kolei wydana w granicach tej samej sprawy co zaskarżona uchwała z 4 listopada 2022 r. W ujęciu materialnym różnymi sprawami było bowiem powołanie komisji oraz zmiana jej składu. Zaskarżona uchwała odnosiła się do stwierdzenia nieważności uchwały o zmianie składu komisji orzekającej o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych. Wobec tego nie było możliwości objęcia ochroną tymczasową uchwały o powołaniu komisji. Ponadto, należy stwierdzić, że w toku postępowania wpadkowego w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu sąd nie może badać prawidłowości jego wydania. Wobec tego argumenty o nielegalności wyboru członków Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] i Naczelnej Izby Lekarskiej nie mogły być na obecnym etapie wzięte pod uwagę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 187 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.