II GZ 155/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia "P. G." M. Sp. z o.o. Sp. j. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2960/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "P. G." M. Sp. z o.o. Sp. j. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 23 lipca 2025 r., nr POWII.503.73.2023.JC.2 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zwrócić "P. G." M. Sp. z o.o. Sp. j. w W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis od zażalenia w kwocie 100 (sto) złotych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 grudnia 2025 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi "P. G." M. sp. z o.o. Sp. jawna w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 23 lipca 2025 r. znak POWII.503.73.2023.JC.2 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W skardze na opisaną na wstępie decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "GIF", "organ") w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "P. G." M. sp. z o.o. Sp. jawna w W. (dalej: "skarżąca", "strona", "spółka") wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że już sam fakt znacznego utrudnienia w wprowadzeniu działalności gospodarczej w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji, mogący spowodować konieczność likwidacji przedsiębiorstwa, uzasadnia uznanie, że w odniesieniu do spółki może zachodzić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W dalszej części uzasadnienia wniosku wskazano, że jedyną działalnością spółki jest prowadzenie aptek ogólnodostępnych, a aktualnie jedynie aktywną apteką spółki jest apteka ogólnodostępna w W. przy al. N. [...]. We wniosku spółka zaznaczyła również, że zgodnie ze sprawozdaniami finansowymi bilans na dzień 31 grudnia 2023 r. wykazał po stronie aktywów i pasywów kwotę 497.446,22 zł, a rachunek zysków i strat za rok obrotowy od 1 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. wykazał zysk netto w kwocie 89.779,87 zł. Natomiast bilans na dzień 31 grudnia 2024 r. wykazywał po stronie aktywów i pasywów kwotę 500.454,72 zł, a rachunek zysków i strat za rok obrotowy od 1 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. wykazał zysk netto w kwocie 66.857,33 zł. Skarżąca wskazała, że zaprzestanie prowadzenia działalności w tej lokalizacji skutkować będzie koniecznością rozwiązania umów o pracę z czterema, wieloletnimi pracownikami zatrudnionymi w Aptece oraz poniesieniem kosztów w wysokości 230.064.93 w związku z koniecznością wypłaty wynagrodzeń za okres wypowiedzenia, uiszczenia składek społecznych i innych należności, w tym odpraw pieniężnych w związku z rozwiązaniem umów o pracę z przyczyn niedotyczących pracownika. Skarżąca podkreśliła, że ponosi również koszty związane z najmem lokalu użytkowego przy ul. N. [...] w W. w wysokości średnio ok. 8.182,52 zł miesięcznie, a wskazana lokalizacja stanowi element konstytutywny zezwolenia. Ponadto, adres Apteki stanowi również adres spółki, zarejestrowany w rejestrze przedsiębiorców KRS. Skarżąca zaznaczyła również, że w 2021 roku przeprowadziła remont lokalu, którego koszt wyniósł 50.000 zł. Spółka w uzasadnieniu wniosku wskazała również, że z tytułu zawartych umów związanych z usługami wspierającymi działalność musiała uregulować należności wysokości 90.037,85 zł, co średnio miesięcznie daje kwotę 15.006,31 zł. Według strony, miesięczna wysokość stałych kosztów Apteki wynosi średnio 69.377,14 zł. W ocenie skarżącej, brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje ponadto niemożliwość wywiązywania się przez nią z postanowień umowy na realizację zalecanych szczepień ochronnych w aptece, która zawarta została na czas określony do dnia 31 października 2028 r. Niemożliwość realizacji obowiązków umownych będzie skutkować nie tylko możliwością przedwczesnego rozwiązania przez NFZ umowy, ale przede wszystkim możliwością obciążenia spółki karą umowną, która została zastrzeżona w umowie na wypadek niewykonywania lub nienależytego wykonania przedmiotowej umowy przez spółkę. W konsekwencji, według skarżącej, już jeden miesiąc nieprowadzenia działalności w Aptece spowoduje, że wypracowany zysk przez cały rok 2024 r. (tj. kwota: 66.857,33 zł) zostanie w całości skonsumowany na poczet kosztów utrzymania Apteki, która nie będzie mogła w tym czasie prowadzić działalności. Powyższe ryzyko utraty płynności finansowej przez skarżącą jest zatem bezpośrednim skutkiem natychmiastowej utraty korzyści majątkowych związanych z funkcjonowaniem Apteki. Skarżąca podniosła też, że brak wstrzymania decyzji zagraża życiu i zdrowiu pacjentów, którzy mają w aptece otwarte recepty, tj. recepty w częściowej realizacji. Do wniosku załączono dokumenty na poparcie przedstawionych okoliczności, m.in. sprawozdanie finansowe za 2023 r., bilans na dzień 31.12.2024 r., zeznania CIT-8, umowy o pracę, umowę najmu lokalu, faktury za prace remontowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanym na wstępie postanowieniem odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Sąd pierwszej instancji powołując się na orzecznictwo, stwierdził, że wstrzymanie wykonania decyzji stanowi wyjątek od zasady i dlatego przesłanki do jego zastosowania powinny być interpretowane restryktywnie. Sąd podkreślił, że biorąc także pod rozwagę przesłanki cofnięcia zezwolenia aptecznego oraz sankcyjny i ochronny charakter kompetencji właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego – nie można uznać, że obowiązek przymusowej lub dobrowolnej realizacji obowiązku zaprzestania prowadzenia apteki, wiążący się w sposób oczywisty z poważnymi skutkami finansowymi i organizacyjnymi, może być, co do zasady i bez uwzględnienia wyjątkowych i nadzwyczajnych cech indywidualnej sytuacji adresata cofniętego zezwolenia lub innych podmiotów dotkniętych skutkami decyzji cofającej, zakwalifikowany jako prowadzący do wypełnienia przesłanek materialnych z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2026, poz. 143, dalej: "p.p.s.a."). Zdaniem Sądu, do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie są wystarczające twierdzenia o wystąpieniu okoliczności takich jak utrata dochodów ze sprzedaży aptecznej, zaburzenie płynności finansowej, konieczność zwolnienia pracowników, utrata kontrahentów i klientów, wysokość kosztów związanych z utylizacją produktów leczniczych, konieczność realizacji przez pacjentów recept w innych aptekach lub uzyskania przez nich nowych recept. WSA zaznaczył, że pogląd, że wykonanie tego rodzaju decyzji, skutkujące utratą przez stronę jedynego źródła utrzymania, stanowi spełnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 10 września 2013 r., I GSK 1148/13), jest zbyt poważnym uproszczeniem, gdyż bez dokonania szczegółowej i pełnej analizy stanu majątkowego i finansowego adresata cofniętego zezwolenia nie można stwierdzić, czy i w jakim zakresie zachodzi realne i aktualne niebezpieczeństwo powstania poważnej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, w znaczeniu wyżej określonym. Sąd analizując natomiast przesłankę realnego niebezpieczeństwa powstania nieodwracalnych skutków w sferze prawnej lub faktycznej w postaci likwidacji placówki aptecznej, na której prowadzenie cofnięto zezwolenie, stwierdził, że tego rodzaju okoliczność jest normalnym (zwykłym) skutkiem realizacji treści wykonalnej decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a więc sama w sobie nie może być uznana za spełniającą powyższą przesłankę materialną uwzględnienia wniosku, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W podstawie prawnej orzeczenia wskazano art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. Skarżąca nie zgadzając z postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła zażalenie, w którym zaskarżyła orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości i zarzuciła mu: 1) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, poprzez nierozpoznanie przez Sąd I instancji w sposób wszechstronny i kompletny złożonego w niniejszej sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej, polegające w szczególności na: – pominięciu w uzasadnieniu postanowienia zasadniczej części argumentacji oraz materiału przedstawionego przez Skarżącą na potrzeby uprawdopodobnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a.; – braku jakiejkolwiek analizy wskazanych przez Skarżącą skutków ekonomicznych i prawnych wykonania zaskarżonej decyzji, w szczególności kosztów natychmiastowych i stałych, ryzyka utraty płynności finansowej oraz ryzyka definitywnego zaprzestania działalności; – ograniczeniu się do ogólnikowych stwierdzeń o typowych skutkach decyzji cofającej zezwolenie, bez jakiegokolwiek odniesienia się do indywidualnej sytuacji Skarżącej – wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia, polegającej na tym, że Sąd I instancji – z jednej strony - powołuje pogląd, zgodnie z którym wykonanie decyzji cofającej zezwolenie, skutkujące utratą jedynego źródła utrzymania, nie może automatycznie przesądzać o spełnieniu przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. bez dokonania "szczegółowej i pełnej analizy stanu majątkowego i finansowego adresata cofniętego zezwolenia" (strona 7 uzasadnienia), a z drugiej strony sam takiej szczegółowej i pełnej analizy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w ogóle nie przeprowadza, tj. nie odnosi się do przedstawionych przez Skarżącą danych finansowych, zestawień kosztów, struktury przychodów i ryzyk płynnościowych, mimo że zostały one szczegółowo wykazane i udokumentowane we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji; co w konsekwencji uniemożliwia przeprowadzenie skutecznej kontroli instancyjnej zaskarżonego postanowienia oraz doprowadziło do odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd; 2) naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody ani spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy z treści wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji oraz z dołączonych do wniosku dokumentów jednoznacznie wynika, że wykonanie zaskarżonej decyzji prowadzi m. in. do: – natychmiastowego i całkowitego zaprzestania prowadzenia jedynej aktywnej apteki Skarżącej; – konieczności poniesienia znacznych, bezzwrotnych kosztów, w tym kosztów pracowniczych, utrzymania lokalu i działalności, a także utraty miesięcznego zysku, zaufanego personelu, wiarygodności u dostawców; – wysokiego ryzyka definitywnej utraty możliwości ponownego prowadzenia apteki także w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi, z uwagi na regulacje art. 99 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przez tut. Sąd pomimo uprawdopodobnienia przez Skarżącą istnienia ww. przesłanek wstrzymania jej wykonania, wskutek błędnej i dowolnej oceny przez Sąd I instancji okoliczności faktycznych przedstawionych we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 11 grudnia 2025 r., wydanego w sprawie o sygn. akt. V SA/Wa 2960/25 i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie z dnia 23 lipca 2025 r., znak: POWII.503.73.2023JC.2, utrzymującej w całości zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie z dnia 29 maja 2023 r. (znak: W1F.8520.5.2.2023.AT); ewentualnie, 2) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, o którym mowa w pkt 1) powyżej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Organ w odpowiedzi na zażalenia wniósł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o umorzenie postępowania zażaleniowego, lub na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. o oddalenie zażalenia. Organ w uzasadnieniu odpowiedzi na zażalenie wskazał, że decyzja w przedmiotowej sprawie została już wykonana. Pismem z 11 maja 2026 r., skarżąca uzupełniła wniesione zażalenie poprzez przedstawienie bieżącej sytuacji finansowej spółki oraz dołączenie bilansu oraz rachunku zysków i strat za 2025 r. oraz 1 kwartał 2026 roku. Skarżąca podniosła, iż w związku z zamknięciem działalności, strata netto za 1 kwartał 2026 r. wyniosła 42.900 zł, a skala utraconych przychodów i ograniczenia możliwości prowadzenia działalności przełożyły się bezpośrednio na gwałtowne pogorszenie płynności finansowej spółki, zaburzenie bieżącego funkcjonowania przedsiębiorstwa oraz konieczność ponoszenia kosztów mimo braku możliwości generowania adekwatnych przychodów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności odnieść się należy do najdalej idącego zarzutu wskazanego w punkcie 1 w petitum zażalenia, w ramach którego strona podnosi naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Wskazania wobec powyższego wymaga, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podnieść również należy, że w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a. funkcja uzasadnienia wyroku – a zgodnie z art. 166 p.p.s.a. również uzasadnienia postanowienia - wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie środka zaskarżenia, jego kontroli. Jak przyjęto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ogólnikowe uzasadnienie stanowi uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a co za tym idzie – pozbawia ją możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006 r., I FSK 550/05). W przedmiotowej sprawę, Sąd pierwszej instancji przedstawił bardzo dokładnie podnoszone przez stronę argumenty dotyczące wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji nie wyjaśnił jednak szczegółowo motywów rozstrzygnięcia, tj. jakie konkretne właściwości stanów lub zdarzeń przedstawionych we wniosku miałyby świadczyć o niezaistnieniu niebezpieczeństwa powstania znacznej szkody lub trudno odwracalnych (nieodwracalnych) skutków. Rozważania prawne Sądu, należy uznać zatem za niewystarczające do stwierdzenia, że Sąd dokonał pełnej i wnikliwej oceny wniosku strony oraz odmówił zastosowania tymczasowej ochrony wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. w granicach dopuszczonej przez prawo swobody orzeczniczej. W świetle powyższego i nie przesądzając jednocześnie o zasadności oraz potrzebie udzielenia stronie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, należało uchylił zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd ponownie rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany do oceny, przez pryzmat przesłanek art. 61 § 3 p.p.s.a., wszystkich podniesionych przez spółkę okoliczności we wniosku oraz dokumentów, jakie zostały do niego dołączone. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien także poddać ocenie twierdzenie organu, przedstawione w odpowiedzi na zażalenia, że zaskarżona decyzja została skutecznie wykonana już w lipcu 2025 r., co – w razie pozytywnej weryfikacji – oznaczałoby, że wniosek o wstrzymanie jej wykonania stał się bezprzedmiotowy. W tej sytuacji przedwczesnym byłby odniesienie się przez NSA do zasadności pozostałych zarzutów podniesionych w zażaleniu. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a.