II GZ 142/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1337/23 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi A. C. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych postanawia: oddalić zażalenie.

I Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1337/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a") odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi A. C. (dalej jako: "skarżąca") na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia [...] września 2023 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich aktów, które nadają się do wykonania i takiego wykonania wymagają. WSA w Bydgoszczy wyjaśnił, że przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć uzyskanie – w sposób dobrowolny lub przymusowy – takiego stanu rzeczy, który okaże się zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wykonalność, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, dotyczy tylko takich aktów administracyjnych, które zawierają nakazy bądź zakazy określonych zachowań dla adresatów. Zaskarżone rozstrzygnięcie, zdaniem WSA w Bydgoszczy, zawiera jedynie stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, więc nie podlega wykonaniu, ponieważ nie nakłada na skarżącą żadnych obowiązków podlegających wykonaniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone postanowienie nie ma przymiotu wykonalności i z tego powodu nie może być przedmiotem wstrzymania wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. II Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, która zaskarżając je w całości wniosła o jego zmianę, a także o zwrot kosztów postępowania zażaleniowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że: a) przedmiot sprawy nie nadaje się do wykonania a tym samym nie można wstrzymać jego wykonania oraz b) uznanie, że w sprawie nie istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącej; 2. art. 33 § 2 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm.) w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a – braku wymagalności obowiązku – z uwagi na brak podstawy prawnej do określenia obowiązku poprzez nałożenie obowiązków na skarżącą na podstawie niekonstytucyjnych przepisów i prowadzenie postępowania przymuszającego do wykonania obowiązków określonych niezgodnie z Konstytucją RP. III Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd, na wniosek strony skarżącej, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika zatem, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty, a to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie ochrony tymczasowej. Strona wnosząca o wtrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zobligowana uprawdopodobnić, że wykonanie decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Mając na uwadze powyższe zauważyć należy, co również słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Innymi słowy, problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne przez przyznanie uprawnienia lub obowiązku, których wykonanie wywołuje skutki prawne lub faktyczne trudne do odwrócenia lub których wykonanie powodowałoby wyrządzenie znacznej szkody. Co do zasady przymiotu wykonalności nie będą więc miały decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków albo rozstrzygnięcia, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych, np. dotyczące zawieszenia czy umorzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę, że wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie mógł zostać uwzględniony. Oceny tej nie zmienia argumentacja podniesiona w zażaleniu. Sąd pierwszej instancji nie mógł zastosować ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, bowiem przedmiotem skargi do sądu jest akt – postanowienie organu dotyczące zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zaskarżone postanowienie nie nakłada na skarżącą żadnego obowiązku, ani nie kreuje praw, a jedynie orzeka o oddaleniu zarzutów zgłoszonych przez stronę, tj. skarżącą, w postępowaniu egzekucyjnym. Wobec powyższego wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie jest możliwe i nie podlega wykonaniu. Uzupełniając powyższe, w zakresie wniosku skarżącej o zwrot kosztów postępowania zażaleniowego, zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw prawnych do wydania orzeczenia w tym zakresie w postanowieniu rozpoznającym zażalenie, ponieważ przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Zgodnie z art. 197 § 2 p.p.s.a. do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej. Art. 209 p.p.s.a. stanowi, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Kwestię zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego reguluje przywołany powyżej art. 203 oraz art. 204 p.p.s.a., jednak przepisy te nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek zażalenia, na co wskazuje zakres odesłania zawartego w art. 197 § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.