II GZ 130/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia S. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2584/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych z dnia 8 lipca 2025 r. nr UR.D.WM.DNB.121.2025 w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na skutek sprzeciwu od czynności kontrolnych postanawia: oddalić zażalenie.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 21 października 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2584/25, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) w sprawie ze skargi S. S. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych z 8 lipca 2025 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wszczętej sprzeciwem złożonym w trybie art. 59 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarżąca w uzasadnieniu wniosku podała, że organ zagroził jej karą w wysokości [...] zł, domniemując brak posiadania przez nią wymaganej dokumentacji wyrobu medycznego. Poinformowała też, że ma stałe zobowiązania w postaci kredytu na dom oraz kredytu gotówkowego, łącznie ok. [...] zł miesięcznie. Orzeczenie jakiejkolwiek kary w trakcie trwania postępowania sądowoadministracyjnego, groziłoby jej utratą płynności finansowej i doprowadziło do ruiny ekonomicznej. Do wniosku dołączyła PIT za [...] r. oraz potwierdzenie płatności rat kredytu za ostatni miesiąc. WSA w Warszawie wskazał, że przedmiotem wniosku o wstrzymanie, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają. Nie można natomiast mówić o wykonaniu decyzji, jeżeli nie ma ona przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu). W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania nie wymaga wykonania i nie nadaje się do wykonania, w tym w szczególności w drodze przymusu, nie może więc spowodować bezpośrednich zagrożeń, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. w postaci wyrządzenia stronie skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, ta decyzja nie nakłada na nią żadnego obowiązku uiszczenia kary finansowej. Nie stanowi źródła obowiązku, bowiem nie nakłada na nią żadnych powinności określonego zachowania i tym samym nie jest aktem, który może podlegać wykonaniu. II Zażalenie na to postanowienie złożyła skarżąca, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie, o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. - poprzez zawężającą wykładnię pojęcia "aktu nadającego się do wykonania" oraz przyjęcie, że decyzja umarzająca postępowanie, nie wywołuje skutków faktycznych i prawnych dla strony, co stało się podstawowym argumentem odmowy wstrzymania jej wykonania; 2. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez odmowę ochrony tymczasowej mimo wykazania przez skarżącą, że działania organu są agresywne i prowadzą do unicestwienia dwojga mikroprzedsiębiorców; 3. naruszenie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) – poprzez nadmierny formalizm i nieuwzględnienie ochrony interesu jednostki w obliczu niepewności prawnej i faktycznej, jaką decyzja organu wywołuje. III Odpowiedź na zażalenie złożył Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, wnosząc o jego oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu zażaleniowym według norm przepisanych. Organ podał m.in., że postanowieniu WSA w Warszawie z 21 października 2025 r. nie można zarzucić naruszeń, o których mowa w zażaleniu, ponieważ postanowienie odpowiada prawu. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Rozpoznając ww. wniosek, Sąd obowiązany jest zbadać trzy kwestie: czy wskazany we wniosku akt nadaje się do wykonania, a jeśli tak, to czy skarżąca w sposób przekonujący wskazała na okoliczności przemawiające za udzieleniem ochrony tymczasowej, a także czy okoliczności istnieją i dają podstawę do zastosowania tymczasowej ochrony, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania (por. m.in. NSA w postanowienie NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OZ 1377/11). Wykonanie aktu administracyjnego dotyczyć zatem może aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania dotyczy więc sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne przez przyznanie uprawnienia lub obciążenie obowiązkiem, i którego wykonanie wywołuje skutki prawne lub faktyczne trudne do odwrócenia lub którego wykonanie powodowałoby wyrządzenie znacznej szkody. Co do zasady przymiotu wykonalności nie będą więc miały akty administracyjne, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych, np. dotyczące zawieszenia czy umorzenia postępowania. Należy zatem podzielić dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę, że wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie mógł zostać uwzględniony. W niniejszej sprawie WSA w Warszawie nie mógł bowiem zastosować ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż przedmiotem skargi uczyniono wydaną na podstawie art. 105 k.p.a. decyzję umarzającą postępowanie w sprawie wszczętej sprzeciwem złożonym w trybie art. 59 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców. Zaskarżona decyzja nie nakłada na skarżącą żadnego obowiązku, nie kreuje praw, nie podlega też wykonaniu w trybie egzekucyjnym. Z tego powodu Sąd pierwszej instancji prawidłowo odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, zaś w jego postępowaniu nie sposób doszukiwać się naruszenia zasady proporcjonalności poprzez nadmierny formalizm, czy nieuwzględnienia ochrony interesu jednostki. Podniesiona w uzasadnieniu zażalenia argumentacja w tym zakresie, nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Za wadliwe Naczelny Sąd Administracyjny uznaje stanowisko skarżącej, iż na skutek braku udzielenia ochrony tymczasowej może dojść do wyrządzenia jej realnej szkody i brak ten wprost przekłada się na możliwość dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Na wstępnym etapie dokonywania analizy wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej, Sąd pierwszej instancji nie ocenia, czy przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. zostały należycie uprawdopodobnione, lecz bada czy zaskarżony akt administracyjny posiada przymiot wykonalności, bowiem tylko w stosunku do nadającego się do wykonania aktu, można te przesłanki analizować. W niniejszej sprawie bezpośrednim następstwem wydania zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wszczętej sprzeciwem złożonym w trybie art. 59 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, nie będzie nałożenie na skarżącą kary pieniężnej, gdyż organ orzekł jedynie o tym, że bezprzedmiotowe jest postępowanie wszczęte na skutek jej sprzeciwu wobec zamiaru przeprowadzenia kontroli. Skarżąca nie wskazuje też w zażaleniu w jaki sposób jej zdaniem miałoby dojść do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Uzyskanie niezgodnego z oczekiwaniami strony rozstrzygnięcia w zakresie złożonego wniosku, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie skutkuje tym, że strona została pozbawiona konstytucyjnego prawa do sądu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzuconego w zażaleniu naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a., jak i wskazanych tam przepisów Konstytucji RP. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie WSA.