II GZ 108/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia K.C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 526/20 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi K.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, objętym zażaleniem postanowieniem z 29 stycznia 2021 r. o sygn. akt III SA/Łd 526/20, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) odrzucił skargę K.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że skargę wniesioną przez K.C. (dalej: skarżąca) na opisaną wyżej decyzję w imieniu skarżącej podpisał radca prawny J.T.. Zarządzeniami z 23 lipca 2020 r. Przewodniczący Wydziału III wezwał pełnomocnika skarżącej do usunięcia, w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi, braków formalnych i fiskalnych skargi przez złożenie pełnomocnictwa do reprezentowania strony przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi wraz z dowodem uiszczenia należnej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wskazanie numeru PESEL skarżącej, a także stosownie do § 2 ust. 2 pkt 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193) do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w kwocie 500 zł. W terminie otwartym do uzupełnienia braków, pismem z 12 sierpnia 2020 r. skarżąca wskazała numer PESEL oraz złożyła wniosek o przyznanie prawa pomocy, nie złożyła jednak pełnomocnictwa do reprezentowania strony przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi wraz z dowodem uiszczenia należnej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Pismem z 7 września 2020 r. skarżąca poinformowała sąd, że z dniem 18 sierpnia 2020 r. r. pr. J.T. wypowiedział jej pełnomocnictwo do występowania w niniejszej sprawie. Postanowieniem z 11 września 2020 r. sygn. akt III SPP/Łd 191/20 starszy referendarz sądowy w WSA w Łodzi przyznał skarżącej prawo pomocy poprzez zwolnienie od wpisu sądowego od skargi oraz ustanowienie radcy prawnego, którym – zgodnie z pismem Okręgowej Izby Radców Prawnych z 22 września 2020 r. – wyznaczony został radca prawny A.K.. Uzasadniając odrzucenie skargi WSA w Łodzi stwierdził, że pomimo prawidłowo doręczonego w dniu 5 sierpnia 2020 r. wezwania i pouczenia, pełnomocnik skarżącej, który podpisał skargę, nie uzupełnił braku skargi poprzez przedłożenie pełnomocnictwa procesowego do wniesienia skargi bądź do działania w imieniu skarżącej przed sądami administracyjnymi. Z tych przyczyn skarga podlegała odrzuceniu, gdyż – pomimo wezwania – nie uzupełniono jej braków formalnych. Odnosząc się do pisma z 7 września 2020 r., w którym skarżąca poinformowała o wypowiedzeniu jej, z dniem 18 sierpnia 2020 r., pełnomocnictwa przez r. pr. J.T., WSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 42 § 2 zd. 1 p.p.s.a. w sytuacji wypowiedzenia pełnomocnictwa przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego, jeśli mocodawca nie zwolni go wcześniej z obowiązku reprezentowania, jest on zobligowany do działania za stronę jeszcze przez 2 tygodnie, chyba że mocodawca zwolni go od tego obowiązku. W ocenie WSA, mimo iż przepis ten wyraźnie tego nie przewiduje, wypowiedzenie pełnomocnictwa również przez pełnomocnika odnosi skutek prawny w stosunku do sądu od dnia zawiadomienia go o tym, w stosunku zaś do strony przeciwnej i innych uczestników – od dnia doręczenia im tego zawiadomienia przez sąd. Wypowiedzenie pełnomocnictwa przez r. pr. J.T. wpłynęło do sądu w dniu 9 września 2020 r. (k. 23 akt sądowych), toteż od tej daty wywiera ono skutki w stosunku do sądu. Oznacza to, że od tego momentu WSA powinien kierować wszelkie pisma bezpośrednio do strony. Niemniej, zgodnie z dyspozycją art. 42 § 2 p.p.s.a., pełnomocnik był zobowiązany do działania w imieniu mocodawcy do dnia 1 września 2020 r. (ustawowy termin 14 dni). A zatem termin do usunięcia braku skargi upłynął w czasie, w którym pełnomocnik był jeszcze zobligowany do działania w imieniu strony. Skoro zaś w wymaganym terminie 7 dni pełnomocnik nie uzupełnił braku skargi przez złożenie pełnomocnictwa do reprezentowania K.C. przed sądem administracyjnym, skarga podlegała odrzuceniu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe ich zastosowanie, tj.: - art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. oryginału pełnomocnictwa z dnia 28 listopada 2019 r., udzielonego przez skarżącą r. rp. J.T. , który to dokument znajduje się w aktach administracyjnych dołączonych do akt sądowych niniejszego postępowania, na fakt istnienia oczywistego dowodu, iż oryginał pełnomocnictwa istnieje i pełnomocnik był uprawniony do wniesienia skargi; - art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., albowiem strona nie uchybiła terminowi do uzupełnienia braków formalnych, bowiem w terminie podała swój numer PESEL i wniosła o przyznanie prawa pomocy; - art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z powodu jej braków formalnych, pomimo wadliwego wezwania do ich uzupełnienia poprzez brak wezwania skarżącej do samodzielnego podpisania skargi; - art. 49 § 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi, mimo że skarga mogła otrzymać i otrzymała prawidłowy bieg; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu postanowienia stanu sprawy i przebiegu dotychczasowego postępowania; - art. 250 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawarcie przez WSA rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania pełnomocnikowi wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie działający w imieniu skarżącej pełnomocnik z urzędu wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości bądź części. Pełnomocnik skarżącej poinformował również, że na podstawie art. 87 § 1 p.p.s.a. strona wniosła o przywrócenie terminu do złożenia pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej i wraz z wnioskiem złożyła pełnomocnictwo wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w nim zarzuty są zasadne. W rozpoznawanej sprawie skargę w imieniu skarżącej podpisał pełnomocnik radca prawny J.T. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie uznał sąd pierwszej instancji, że skarga była dotknięta brakiem formalnym, którego usunięcie było niezbędne do nadania jej dalszego biegu. Zgodnie z art. 34 p.p.s.a., strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Z przepisu tego wynika zasada wolnego wyboru sposobu działania przed sądem administracyjnym, polegająca na tym, że strony same decydują o tym, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym będą występowały osobiście czy przez pełnomocnika (np. postanowienie NSA z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FZ 143/18, to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. każde pismo kierowane do sądu administracyjnego powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. W przypadku składania pisma przez pełnomocnika, zgodnie z art. 46 § 3 p.p.s.a., do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa, pełnomocnik obowiązany jest złożyć do akt sprawy przy pierwszej czynności procesowej (art. 37 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 35 § 1 i 2 p.p.s.a. pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak też pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Braki w zakresie pisemnego dokumentu potwierdzającego istnienie pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlegają uzupełnieniu na wezwanie, w trybie art. 49 p.p.s.a., który przewiduje, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej (§ 1). W odniesieniu do skargi przepisy przewidują rygor jej odrzucenia w razie nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Natomiast skarga poprawiona lub uzupełniona w terminie wywołuje skutki od dnia jej wniesienia (art. 49 § 3 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżąca powierzyła prowadzenie swoich spraw profesjonalnemu pełnomocnikowi, radcy prawnemu J.T. Powyższe oznacza, że w aktach sprawy winien znaleźć się pisemny dokument potwierdzający istnienie pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dlatego, stosownie do treści art. 67 § 5 p.p.s.a., pełnomocnikowi skarżącej zostało w dniu 5 sierpnia 2020 r. doręczone wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez nadesłanie pełnomocnictwa do reprezentowania strony przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi wraz z dowodem uiszczenia należnej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Skierowanie tego wezwania do pełnomocnika należy uznać za prawidłowe, bowiem łączna wykładnia art. 49 § 1 i art. 46 § 3 w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że gdy skargę wnosi pełnomocnik, który nie złożył pełnomocnictwa, wezwanie do uzupełnienia braku formalnego należy skierować do wnoszącego pismo pełnomocnika (por. M. Romańska [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 217; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 123; także np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 lipca 2010 r., sygn. akt II FSK 1377/10; z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 46/08; z 22 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1658/06). W odpowiedzi na wezwanie sądu, w terminie otwartym do uzupełnienia braków formalnych, skarżąca pismem z 12 sierpnia 2020 r. (data nadania) wskazała numer PESEL oraz złożyła wniosek o przyznanie prawa pomocy, nie złożyła jednak pełnomocnictwa do reprezentowania strony przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi wraz z dowodem uiszczenia należnej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Natomiast pismem z 7 września 2020 r. skarżąca poinformowała sąd, że z dniem 18 sierpnia 2020 r. r. pr. J.T. wypowiedział jej pełnomocnictwo do występowania w niniejszej sprawie. Mając na uwadze niezłożenie pełnomocnictwa w zakreślonym terminie WSA odrzucił skargę. Jednakże zdaniem NSA odrzucenie skargi – na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na nieuzupełnienie jej braków formalnych w postaci wykazania umocowania do reprezentacji skarżącej – było w okolicznościach tej sprawy przedwczesne. Zagadnienie skutków wynikających dla mocodawcy z czynności dokonywanych przez wadliwie albo nieprawidłowo ustanowionego pełnomocnika było już przez sądy administracyjne wielokrotnie rozstrzygane. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że prawo do zastępstwa procesowego jest ściśle związane z prawem do sądu (np. postanowienie NSA z 19 lutego 2020 r., sygn. akt I OZ 50/20, LEX nr 2783142 ). Wykładnia przepisów dotyczących działania pełnomocnika nie powinna bowiem ograniczać stronie realizacji tego prawa (zob. postanowienia NSA: z 28 kwietnia 2020r., sygn. akt I GZ 80/20 i cytowane tam orzecznictwo; z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2634/11; z 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 465/14; z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/14; z 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 1082/15). W orzecznictwie wskazuje się, że podpisanie skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem, bądź która pełnomocnictwa takiego nie przedstawiła, jest brakiem formalnym, który może podlegać usunięciu przez wezwanie strony do podpisania skargi na podstawie art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 i w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 203/16; postanowienia NSA: z 3 października 2018 r., sygn. akt II GZ 326/18 i przywołane tam orzecznictwo; z 12 grudnia 2005 r., sygn. akt I GSK 2703/05). W orzecznictwie podkreśla się także, że wykładnia art. 49 § 1 p.p.s.a. dokonana przez pryzmat konstytucyjnej zasady prawa strony do sądu (art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) prowadzi do wniosku, że odrzucenie skargi bez bezpośredniego wezwania strony do jej podpisania wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowego z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II OZ 1425/18; z 6 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2353/15; z 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 465/14; z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2634/11). A zatem należy przyjąć, że wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek wezwać stronę do podpisania skargi w sytuacji, gdy pełnomocnik, który podpisał skargę, nie wykazał się stosownym umocowaniem (por. M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 34 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, publ. LEX; por. także np. postanowienia NSA: z 8 czerwca 2018 r., sygn. akt I OZ 530/18 i przywołane tam orzecznictwo; z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II FZ 748/17). Braki formalne skargi, które nie zostały uzupełnione w terminie przez pełnomocnika, który podpisał się pod skargą, powinny skutkować skierowaniem bezpośrednio do strony wezwania do uzupełnienia braków skargi poprzez jej podpisanie. Odmienna interpretacja – przyjęta w tej sprawie przez sąd pierwszej instancji – byłaby zbyt rygorystyczna, bowiem zamykałaby stronie prawo do sądu, co stanowiłoby naruszenie zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP, które gwarantują każdemu prawo do rozpoznania jego sprawy przez niezawisły sąd i zakazują zamykania drogi sądowej. Nie można bowiem uznać, że każde nieuzupełnienie braków formalnych pisma będzie prowadziło do sytuacji pozostawienia go bez rozpoznania bądź odrzucenia. Podstawą takiego rozstrzygnięcia może być jedynie brak istotny, tzn. taki, którego nieusunięcie uniemożliwia nadanie pismu dalszego biegu (por. postanowienia NSA: z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OZ 270/12; z 30 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 677/12; z 5 lutego 2014 r., sygn. akt II FSK 3664/13). Skoro skarga na opisaną na wstępie decyzję SKO w Łodzi mogła zostać wniesiona przez samą stronę, strona mogła w pełnym zakresie uzupełnić braki takiej skargi przez jej podpisanie. W niniejszej sprawie właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia. Skoro pełnomocnik skarżącej, który podpisał skargę, nie został właściwie umocowany przy wnoszeniu skargi, to skierowanie do niego wezwania do usunięcia braków skargi, którego następnie nie wykonał prawidłowo, nie mogło – bez wezwania samej strony – skutkować odrzuceniem skargi. Wobec powyższego uznać należało, że w niniejszej sprawie brak było przesłanek do wydania przez WSA w Łodzi orzeczenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż sąd winien był uruchomić procedurę uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie przez skarżącą. Wobec niedokonania przez sąd pierwszej instancji tej czynności, zaskarżone orzeczenie o odrzuceniu skargi należy uznać za przedwczesne. Powyższą argumentację wzmacnia podniesiona w zażaleniu argumentacja dotycząca przekonania skarżącej, że postanowieniem z 11 września 2020 r. sygn. akt III SPP/Łd 191/20 starszy referendarz sądowy w WSA w Łodzi przyznał skarżącej prawo pomocy poprzez zwolnienie od wpisu sądowego od skargi oraz ustanowienie radcy prawnego, którym – zgodnie z pismem Okręgowej Izby Radców Prawnych z 22 września 2020 r. – wyznaczono radcę prawnego A.K., który został dopuszczony do udziału w postępowaniu, a sprawa była dalej procedowana, m.in. sąd rozpoznawał wnioski pełnomocnika związane z wyznaczeniem rozprawy w tej sprawie, wyznaczał terminy: rozprawy, a następnie – z uwagi na obostrzenia wynikające z pandemii Covid, posiedzenia niejawnego w składzie trzyosobowym Niezasadna jest natomiast podniesiona w zażaleniu argumentacja wskazująca, że sąd – mając wątpliwości co do faktu udzielenia pełnomocnictwa i upoważnienia r. pr. J.T. do podpisania skargi – powinien przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentu, tj. oryginału pełnomocnictwa z dnia 28 listopada 2019 r., udzielonego przez skarżącą r. rp. J.T., który to dokument znajduje się w aktach administracyjnych dołączonych do akt sądowych niniejszego postępowania. Z dniem 15 sierpnia 2015 r., na mocy art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) uległa zmianie treść art. 46 § 3 p.p.s.a., który w aktualnym brzmieniu obliguje pełnomocnika do dołączenia do wnoszonego pisma pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu, jeżeli pełnomocnik w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. W obecnie obowiązującym stanie prawnym nawet gdyby pełnomocnictwo zostało uprzednio złożone do akt administracyjnych sprawy, nie jest to wystarczające do wykazania umocowania do działania tego pełnomocnika przed sądem. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że wydanie zaskarżonego postanowienia o odrzuceniu skargi, bez poprzedzenia go wezwaniem skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniesionej skargi poprzez jej podpisanie pod rygorem odrzucenia, stanowi naruszenie prawa skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. Z uwagi na dobro prawem chronione jakim jest prawo do sądu, stronie należy umożliwić uzupełnienie braków skargi. Ponownie rozpoznając sprawę sąd pierwszej instancji winien zatem wszcząć procedurę uzupełnienia braków formalnych skargi przez jej podpisanie przez uprawnioną osobę, kierując wezwanie bezpośrednio do skarżącej. Z odrębnym wnioskiem o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu i stosownym oświadczeniem pełnomocnik z urzędu winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zgodnie z art. 250 § 1 w zw. z art. 258 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a.