II GZ 107/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Spółki A na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2258/18 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie nieprawidłowego oznakowania na wprowadzonym do obrotu wyrobie budowlanym postanawia oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 9 stycznia 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2258/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej zwanej "ppsa"), odmówił Spółce A (dalej zwanej "Skarżącą") wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2018 r. (nr [...]), którą organ ten utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2018 r. o nałożeniu na Skarżącą kary pieniężnej w wysokości 33 000 zł. W uzasadnieniu postanowienia WSA wskazał, że Skarżąca zawarła w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek ten nie zawierał jednak uzasadnienia. WSA stwierdził, że w świetle art. 61 § 3 ppsa warunkiem wstrzymania wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków Ponadto, twierdzenia wnioskodawcy powinny odwoływać się do materiałów źródłowych obrazujących jego sytuację. Zdaniem WSA, skoro Skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przywołała żadnych okoliczności, które świadczyłyby o możliwości wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 ppsa, to nie było podstaw do uwzględnienia tegoż wniosku. Skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o zmianę postanowienia WSA przez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie: 1) art. 61 § 3 ppsa przez: a) przyjęcie, że uzasadnienie skargi sporządzonej przez pełnomocnika Skarżącej nie wskazuje, że w związku z niesłusznym nałożeniem kary administracyjnej zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w majątku Skarżącej, podczas gdy w przypadku niesłusznego naliczenia kary administracyjnej pokrzywdzenie podmiotu jest oczywiste, gdyż prowadzi do uszczuplenia majątku tego podmiotu, b) wadliwe uznanie przez WSA, że przepis ten wprowadza wymóg formalny wskazania w uzasadnieniu skargi osobnego, wyodrębnionego uzasadnienia ujmującego okoliczności, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia szkody, podczas gdy z treści przepisu wynika jedynie, że to wystąpienie omawianych okoliczności jest podstawą do wstrzymania zaskarżonej decyzji, nie zaś, że warunkiem formalnym do takiego postanowienia jest formalne i stylistyczne wyodrębnienie uzasadnienia omawianego wniosku. 2) art. 49 § 1 ppsa przez niewezwanie Skarżącej do uzupełnienia braku formalnego w postaci braku wskazania w uzasadnieniu okoliczności, które uzasadniają niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody podmiotowi. W uzasadnieniu Skarżąca stwierdziła w szczególności, że konieczność uiszczenia kary administracyjnej wiąże się z uszczupleniem majątku Skarżącej, a tym samym prowadzi do powstania po jej stronie szkody. Nieuzasadnione nałożenie na Skarżącą obowiązku finansowego prowadzi do jej pokrzywdzenia, co pozostaje bez względu na fakt, czy Skarżąca posiada środki na pokrycie całej kary. Zdaniem Skarżącej, nakładanie na nią obowiązku literalnego wskazania, że nałożenie na nią kary administracyjnej wyczerpuje przesłanki wskazane w art. 61 § 3 ppsa należy uznać za daleko idącą nadinterpretację ww. przepisu, wobec faktu, że Skarżąca wykazała niezasadność nałożenia kary na blisko 16 strona uzasadnienia swojej skargi. Skarżąca wyjaśniła, że przy rozstrzyganiu kwestii wstrzymania wykonalności kary administracyjnej "znaczność" szkody jest ujęta w samej idei kary - kara w każdym rozmiarze, jeśli okaże się nienależna, jest szkodą znaczną, gdyż jest w 100% szkodliwa. W ocenie Skarżącej, ocenie powinna podlegać nie wysokość potencjalnej szkody, ale jej zakres w zaskarżonej decyzji, w stosunku do całej istoty decyzji oraz wpływ tego zakresu na sytuację Skarżącej. Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że nie jest możliwe wstrzymanie wykonania kary administracyjnej wymierzanej dużym podmiotom gospodarczym, gdyż skala ich działalności powoduje, że są one w stanie utrzymać swoją działalność, niezależnie od zapłaty kary, która później może zostać uchylona. Zdaniem Skarżącej, taka wykładnia prowadziłaby do nieuzasadnionej dyskryminacji większych podmiotów gospodarczych. Skarżąca uznała też, że WSA powinien był wezwać ją do uzupełnienia uzasadnienia co do treści przesłanek z art. 61 § 3 ppsa zgodnie z art. 49 § 1 ppsa o uzupełnieniu braków formalnych pisma, skoro ich brak stał się podstawą do odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ppsa sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że nie chodzi o jakąkolwiek szkodę, lecz o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 ppsa, w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Wbrew stanowisku Skarżącej, w przypadku, gdy wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji nakładającej na stronę obowiązek zapłaty określonej kwoty pieniężnej, kluczowe znaczenie ma relacja wysokości tej kwoty do sytuacji finansowej i majątkowej tej strony. Tylko w ten sposób można bowiem ocenić, czy szkoda związana z obowiązkiem uiszczenia tej kwoty będzie dla tejże strony znaczna, albo doprowadzi u tej strony do trudnych do odwrócenia skutków (np. konieczności znacznego ograniczenia lub zakończenia działalności). Niezasadne jest stanowisko Skarżącej, że taka wykładnia art. 61 § 3 ppsa prowadzi do dyskryminacji większych podmiotów gospodarczych, które z racji skali swojej działalności są w stanie utrzymać tę działalność mimo zapłaty kary. Zasada równości wymaga takiego samego traktowania jednakowych podmiotów w jednakowych okolicznościach. Zatem w różnych okolicznościach (np. związanych z posiadanym majątkiem, czy skalą prowadzonej działalności gospodarczej) poszczególni skarżący mogą być inaczej traktowani. Zachowaniu przy tym traktowaniu właściwych proporcji ma służyć konieczność dokonania oceny, czy ewentualna szkoda może być znaczna dla konkretnego skarżącego w jego indywidualnych okolicznościach. Podkreślenia wymaga również to, że na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie rozpoznaje skargi, a zatem nie kontroluje, czy np. kara administracyjna określona w decyzji została nałożona zasadnie. W konsekwencji kwestia zgodności z prawem zaskarżanej decyzji nie ma wpływu na ocenę przesłanek z art. 61 § 3 ppsa. Kontrola tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma jedynie na celu zabezpieczenie wnioskodawcy przed nazbyt dotkliwymi skutkami wykonania zaskarżonego aktu do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, które może doprowadzić do uchylenia tego aktu. Wprawdzie rozpoznając wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd uwzględnia - w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 ppsa - okoliczności wynikające z akt sprawy, jednak z uwagi na to, że sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to przede wszystkim na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela stanowiska Skarżącej, że w sytuacji, gdy wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie zawiera uzasadnienia, to obowiązkiem sądu administracyjnego jest wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie określonym w art. 49 § 1 ppsa. Jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających stwierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 ppsa), lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniający oddalenie wniosku (T. Woś, komentarz do art. 61 ppsa, [w:] T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer, 2016, a także wskazane tam postanowienia NSA: z 14 stycznia 2015 r. o sygn. akt II OZ 1399/14 i z 3 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I FZ 64/14). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA trafnie stwierdził, że Skarżąca nie wskazała, że w razie wykonania zaskarżonej decyzji (czyli egzekucji kwoty 33 000 zł) może dojść do ziszczenia się którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 ppsa. W szczególności Skarżąca nie przedstawiła żadnych oświadczeń i dokumentów, które pozwalałyby na porównanie kwoty wynikającej z decyzji ze stanem majątku Skarżącej. Bez tego rodzaju informacji nie jest możliwa ocena, czy ewentualne wykonanie tej decyzji przed zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego wyrządzi znaczną szkodę w majątku Skarżącej albo wywoła skutki, które byłyby trudne do odwrócenia w przypadku ewentualnego późniejszego uwzględnienia skargi i wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, oddalił zażalenie. PG