II GZ 1045/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 21 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Konfederacji [...] w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 558/16 w zakresie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 lipca 2016 r. o sygn. akt VI SA/Wa 558/16, orzekając na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) odmówił Konfederacji [...] w W. (dalej także: Konfederacja) dopuszczenia do udziału w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2016 r. o odmowie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Konfederacja [...] złożyła stanowisko w sprawie, wnosząc równocześnie o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika. Konfederacja [...] legitymację do udziału w postępowaniu wywiodła z art. 5 Statutu, który do jej zadań zalicza m.in. reprezentowanie na szczeblu ogólnokrajowym społecznych i gospodarczych interesów zrzeszonych pracodawców, a cele te są realizowane przez udział w postępowaniach prawnych mających wpływ na prawa pracodawców (art. 6 pkt 12 Statutu). Podstawowymi celami Konfederacji są zaś, zgodnie z art. 4 Statutu: 1/ ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych organizacji pracodawców wobec związków zawodowych pracowników, oraz organów władzy publicznej; 2/ prowadzenie działań na rzecz rozwoju rynku pracy i przeciwdziałania bezrobociu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Konfederacja [...] nie wykazała, aby jej udział w postępowaniu, którego przedmiotem jest odmowa zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, miał na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego i był bezpośrednio związany z jej działalnością statutową. Sąd ocenił, że cele statutowe Konferencji są w istocie partykularne, natomiast we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Konfederacja nie wykazała, na czym konkretnie miałaby polegać w niniejszej sprawie ochrona obiektywnego porządku prawnego, a doznałaby wzmocnionej ochrony poprzez jej udział w postępowaniu, co oznacza, że Konfederacja nie wykazała, iż za jej udziałem w tej sprawie przemawia interes społeczny. W zażaleniu wniesionym do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) Konfederacja [...] domagała się uchylenia postanowienia Sądu z dnia 5 lipca 2016 r. i dopuszczenia do udziału w sprawie lub uchylenia tego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez jego: 1. wadliwą wykładnię i przyjęcie, że przesłanką dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania jest sytuacja gdy jej udział w postępowaniu ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego, podczas gdy wystarczającą przesłanką w tym zakresie jest dążenie do zapewnienia kontroli społecznej nad postępowaniem; 2. niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że udział Konfederacji [...] realizuje jedynie partykularne cele statutowe, podczas gdy Konfederacja występuje w obronie interesu publicznego, a jej udział zapewnia kontrolę społeczną nad postępowaniem; 3. wadliwą wykładnię i przyjęcie, że przesłanką dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania jest bezpośredni związek postępowania z działalnością statutową Konfederacji, podczas gdy wystarczające jest ażeby zakres działalności statutowej organizacji społecznej uwzględniał charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej; 4. wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że Konfederacja nie wykazała, że jej udział w postępowaniu jest bezpośrednio związany z działalnością statutową Konfederacji. W uzasadnieniu zażalenia Konfederacja [...] wyjaśniła, że postępowanie zainicjowane skargą A. Sp. z o.o. we W. dotyczy praw i obowiązków jednego z jej członków (Z. P. A. P.). Podkreśliła, że w postępowaniu tym może zostać ukształtowana reguła obowiązująca pracodawców aptecznych w Polsce. Przyjęcie przez organ interpretacji art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy Prawo farmaceutyczne opisanej w zaskarżonej decyzji wymaga udziału Konfederacji, bo stanowi bardzo niebezpieczny precedens, zmierzający w istocie do bezpodstawnego wywłaszczenia przedsiębiorców prowadzących apteki z przysługujących im praw. W tym zakresie potrzeba przystąpienia Konfederacji do udziału w postępowaniu pozostaje uzasadniona koniecznością ochrony prawa własności podmiotów, których Konfederacja reprezentuje. Potrzeba ta mieści się w jej celu statutowym i w zakresie przedmiotowym postępowania. Wskazana potrzeba jest tym bardziej uzasadniona, że zarówno głęboka ingerencja w prawo własności, jak i wykluczenie konkurencji następują bez podstawy prawnej, w wyniku prawotwórczej działalności organów nadzorczych oraz przy braku uzasadnienia w postaci ochrony wartości konstytucyjnych. Ryzyko usankcjonowania zaistniałej sytuacji na rynku detalicznej dystrybucji produktów leczniczych i świadczenia usług opieki farmaceutycznej jest groźnym precedensem dla innych przedsiębiorców. Takie działanie organu podważa zaufanie przedsiębiorców do pewności prawa i ochrony własności. Tym samym, udział Konfederacji w postępowaniu jest pożądany przez ogół środowiska biznesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie jest zasadne. Stosownie do treści art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z kolei art. 25 § 4 p.p.s.a. przyznaje zdolność sądową organizacjom społecznym, choćby nie posiadały one osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że dopuszczając organizacje społeczne do udziału w postępowaniach sądowoadministracyjnych ustawodawca postawił te organizacje w szczególnej pozycji ustrojowej. W sprawach sądowoadministracyjnych mogą one występować w interesie własnym jako skarżący (art. 50 § 1 p.p.s.a.), mogą jednak również występować w obronie interesu publicznego. Zgodnie z treścią art. 5 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. z 2015 r. poz. 2029) podstawowym zadaniem związków pracodawców, ich federacji i konfederacji jest ochrona praw i reprezentowanie interesów, w tym gospodarczych, zrzeszonych członków wobec związków zawodowych, organów władzy i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego, co jest formą realizacji gwarantowanej przepisami Konstytucji wolności zrzeszania się oraz prawa czynnego uczestniczenia w życiu publicznym. W sytuacji, gdy wnoszący o dopuszczenie do udziału w sprawie związek pracodawców jest organizacją społeczną, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. (co nie jest sporne w niniejszej sprawie), sąd powinien zbadać, czy sprawa, do której udział związek pracodawców zgłosił dotyczy zakresu jego statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. Podkreślić również należy, że w ocenie NSA nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., wg której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r. o sygn. akt II GZ 55/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz. 23). Decydujące dla oceny wniosku związku pracodawców o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy jego statutowej działalności, ale także okoliczności, że za udziałem przemawia interes społeczny. W ocenie NSA wnioskująca o dopuszczenie do udziału w tej sprawie Konfederacja [...] nie wykazała, że postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi A Sp. z o.o. we W. na decyzję, wydaną w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej dotyczy zakresu jej statutowej działalności, a udział we wskazanym postępowaniu realizuje interes społeczny. Wyjaśnienia wymaga, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny na podstawie art. 99 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 99 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.) odmówił A Śląski zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Nie budzi wątpliwości, że konsekwencją tej decyzji może być likwidacja wskazanej apteki. Jak stanowi art. 86 ust. 1 cyt. ustawy, apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne (...). Biorąc pod uwagę treść tego przepisu stwierdzić trzeba, że funkcjonowanie na rynku polskim apteki ogólnodostępnej, będącej ex definitione placówką ochrony zdrowia publicznego, niewątpliwie mieści się w interesie społecznym. Apteka ogólnodostępna niejako "bierze udział" w ochronie zdrowia publicznego, między innymi poprzez zapewnienie pacjentom dostępu do produktów farmaceutycznych (leków), jak i usług realizowanych w aptece przez farmaceutów, które nie sprowadzają się wyłącznie do samej sprzedaży leków, ale obejmują także sprawowanie specyficznej opieki farmaceuty nad pacjentem, klientem apteki. Należy przy tym pamiętać, że stosownie do normy art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a prawo to wyraża się między innymi w dostępie pacjentów do aptek, działających na rynku polskim w warunkach wolnej konkurencji w ramach społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP). NSA jest zdania, że skoro funkcjonowanie apteki ogólnodostępnej znajduje się w interesie społecznym, to organizacja społeczna, taka jak Konfederacja [...], która wśród celów statutowych wskazuje "ochronę praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych organizacji pracodawców wobec związków zawodowych pracowników, oraz organów władzy publicznej; prowadzenie działań na rzecz rozwoju rynku pracy i przeciwdziałania bezrobociu" (art. 4 pkt 1 i 2 Statutu Konfederacji) nie wykazała, że jej udział w charakterze uczestnika w postępowaniu mającym za przedmiot odmowę zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej dotyczy jej statutowej działalności oraz mieści się w interesie społecznym. Udział Konfederacji w tym postępowaniu nie będzie służył zapewnieniu kontroli społecznej nad postępowaniem. W ocenie NSA nadużyciem byłaby taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., która dopuszczałaby do udziału w niniejszej sprawie organizację społeczną, mimo że organizacja ta nie wykazała czy, a jeśli tak, to w jaki sposób przyczynia się do ochrony zdrowia publicznego w warunkach wolnej konkurencji na polskim rynku aptecznym. Skoro apteki ogólnodostępne, jak była o tym mowa wyżej, są placówkami ochrony zdrowia publicznego, to uzasadniając interes społeczny w dopuszczeniu do udziału w niniejszym postępowaniu Konfederacja powinna wyraźnie określić związek swojej statutowej działalności z ochroną zdrowia publicznego, czego nie uczyniła i co zresztą, w świetle postanowień statutu, trudno byłoby wywieść. Ponadto, wbrew argumentacji zażalenia Konfederacji [...], odmowa zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie może być traktowana jak wywłaszczenie przedsiębiorcy aptecznego z jego praw. Przyznane przedsiębiorcy zezwoleniem uprawnienie do wykonywania danej działalności gospodarczej w żadnym razie nie jest równoznaczne z prawem własności. Wszystko powyższe oznacza, że objęte zażaleniem postanowienie Sądu z dnia 5 lipca 2016 r., chociaż lakonicznie uzasadnione, odpowiada prawu. Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. NSA postanowił jak w sentencji.