II GW 97/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 sierpnia 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Krakowa a Marszałkiem Województwa Małopolskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych postanawia: wskazać jako organ właściwy Marszałka Województwa Małopolskiego

1. Wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 (mylnie wskazując nieistniejący § 4) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej w skrócie: "P.p.s.a.") z powołaniem na art. 161 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 633 - dalej w skrócie: "P.g.g."), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wskazanie Marszałka Województwa Małopolskiego jako organu właściwego do załatwienia sprawy zatwierdzenia projektu robót geologicznych dla zadania "Budowa nowego przebiegu DW 774 (od skrzyżowania ul. Kamity z ul. Krakowską do skrzyżowania ul. Medweckiego z ul. Olszanicką w m. Balice)". Z wniosku wynika, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie wystąpił do Marszałka Województwa Małopolskiego o zatwierdzenie projektu robót geologicznych, których celem jest rozpoznanie warunków podłoża gruntowo-wodnego występujących w śladzie nowego przebiegu fragmentu drogi wojewódzkiej nr 774, wytyczonego przez tereny zlokalizowane w 2 różnych powiatach oraz 3 różnych gminach: Gmina Zabierzów i Gmina Liszki (w powiecie krakowskim) oraz Gmina Miejska Kraków (miasto na prawach powiatu). Roboty geologiczne zostały zaplanowane do realizacji zarówno w granicach Miasta Krakowa, jak i na terenie należącym do gmin położonych w obszarze Powiatu Krakowskiego. Droga wojewódzka nr 774, stanowi trasę o znaczeniu wojewódzkim (ponadpowiatowym), zlokalizowaną w granicach woj. małopolskiego i jej aktualna długość wynosi ok. 8,5 km, a projekt dotyczy odcinka o długości ok. 3,5 km. Organ wnioskujący, powołując się na treść art. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.) zaznaczył, że zaliczenie danej drogi do kategorii dróg wojewódzkich następuje w drodze uchwały sejmiku województwa w porozumieniu z odpowiednimi ministrami, a ustalenie przebiegu istniejących dróg wojewódzkich następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, po zasięgnięciu opinii zarządów powiatów i zarządów związków metropolitalnych, na obszarze których przebiega droga, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast. 2. Marszałek Województwa Małopolskiego nie uznając się za właściwy w sprawie, na podstawie art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.a."), przekazał wniosek o zatwierdzenie projektu robót geologicznych Prezydentowi Miasta Krakowa, wskazując go jako organ właściwy, z powołaniem na art. 161 ust. 2 pkt 3 P.g.g. 3. W odpowiedzi na wniosek Prezydenta Miasta Krakowa o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Marszałek Województwa Małopolskiego wniósł o jego oddalenie. Według tego ostatniego organu przepis art. 161 ust. 2 pkt 3 P.g.g. dotyczy kompetencji starosty w zakresie robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznej, dotyczących badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby warunków posadawiania obiektów budowlanych, z wyłączeniem ponadwojewódzkich inwestycji liniowych. Użycie przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowania na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy ma swoje źródło w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś posadowienie obiektów budowlanych ma swoje źródło w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej w skrócie: "P.b."). Zdaniem Marszałka Województwa Małopolskiego zadanie dotyczące potrzeb zagospodarowania przestrzennego województwa dotyczy warunków posadawiania obiektów budowlanych, a wyłączeniu spod właściwości starosty podlegają wyłącznie ponadwojewódzkie inwestycje liniowe. W konkluzji uznano, że do zadań starosty należy zatwierdzanie projektów robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznej, dotyczących badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby warunków posadawiania obiektów budowlanych, z wyłączeniem ponadwojewódzkich inwestycji liniowych, co nie oznacza zawężenia wyłącznie do inwestycji o charakterze gminnym. W tych okolicznościach wniesiono o oddalenie wniosku Prezydenta Miasta Krakowa. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Wniosek Prezydenta Miasta Krakowa zmierza do rozstrzygnięcia sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Marszałkiem Województwa Małopolskiego na tle sprawy o zatwierdzenie projektu robót geologicznych dla potrzeb zadania budowy nowego przebiegu drogi wojewódzkiej. Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm.), prezydent miasta na prawach powiatu posiada uprawnienia do działania jako organ powiatu, tj. starosta. Podmiotowe warunki dopuszczalności rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość między wyżej wskazanymi organami jednostek samorządu terytorialnego, na tle sprawy o zatwierdzenie projektu robót geologicznych, zostały spełnione. Biorąc pod rozwagę, że organy pozostające w sporze nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (zgodnie z art. 157 P.g.g. w stosunku do marszałków województw organem wyższego stopnia jest minister właściwy do spraw środowiska, natomiast zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. - organem wyższego stopnia względem starosty jako organu administracji geologicznej pozostaje właściwe samorządowe kolegium odwoławcze), jak również uwzględniając, że nie zachodzą przypadki, o których mowa w art. 22 § 1 pkt 2 - pkt 4 K.p.a., należy przyjąć, że kompetencja do rozstrzygnięcia powyższego sporu należy do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie budzi także wątpliwości realizacja warunków przedmiotowych. Z akt sprawy wynika, że sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 79 ust. 1 i art. 80 ust. 1 P.g.g. ma charakter konkretny i indywidualny, aktualny i zawisły. Przedmiotowy spór o właściwość prezentuje typową kategorię sporu negatywnego, w ramach którego co najmniej dwa organy uznają się za niewłaściwe do rozpoznania tożsamej sprawy administracyjnej. Strony niniejszego sporu różnią się w sposobie wykładni i zastosowania regulacji kompetencyjnej wynikającej z art. 161 ust. 1 w zw. z art. 161 ust. 2 pkt 3 P.g.g., w zakresie rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie projektu robót geologicznych w związku z zadaniem: "Budowa nowego przebiegu DW 774 (od skrzyżowania ul. Kamity z ul. Krakowską do skrzyżowania ul. Medweckiego z ul. Olszanicką w m. Balice)". Naczelny Sąd Administracyjny, po zapoznaniu się z materiałem procesowym przedłożonym przez organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu oraz stanowiskami stron sporu, stwierdził, że walor prawidłowości posiada stanowisko zajęte przez wnioskodawcę. Stosownie do art. 161 ust. 1 P.g.g. rozkład kompetencji (właściwości) rzeczowej między organami administracji geologicznej wyznacza w pierwszej kolejności ogólna zasada domniemania właściwości marszałka województwa jako organu pierwszej instancji. Wyjątki od powyższej zasady zostały przewidziane w ust. 2-4 art. 161 P.g.g., które, jako przepisy kompetencyjne o charakterze ekscepcyjnym, muszą być interpretowane ściśle i restryktywnie, zgodnie z zasadą wykładni exceptiones non sunt extendendae. Wątpliwości interpretacyjne na tle rozgraniczenia właściwości marszałka województwa oraz starosty jako organów administracji geologicznej muszą więc być rozstrzygane na korzyść zakresu kompetencji marszałka województwa (por. postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 2023 r., o sygn. akt II GW 111/22 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W związku z powyższym należy stwierdzić, że zgodnie z art. 161 ust. 2 P.g.g. starosta pozostaje – w drodze wyjątku od zasady z art. 161 ust. 1 P.g.g. – właściwym organem administracji geologicznej pierwszej instancji w sprawach związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych (art. 80 ust. 1 P.g.g.) oraz dokumentacji geologicznych (art. 93 ust. 2 w zw. z art. 88 ust. 2 pkt 1-3 P.g.g.), o ile sprawy te dotyczą ściśle określonych w punktach 1-6 ust. 2 art. 161 P.g.g. rodzajów lub kategorii robót geologicznych lub dokumentacji geologicznych. W istotnym w realiach niniejszej sprawie punkcie 3 ust. 2 art. 161 P.g.g. przewidziano, że do właściwości starosty należą sprawy zatwierdzania projektów robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznych, które dotyczą "badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadawiania obiektów budowlanych, z wyłączeniem ponadwojewódzkich inwestycji liniowych". Dokonując wykładni powyższej regulacji stwierdzić należy, że właściwość starosty na tle art. 161 ust. 2 pkt 3 P.g.g. aktualizuje się w sytuacji łącznego spełnienia czterech warunków: 1) objęte wnioskiem o zatwierdzenie projekty robót geologicznych lub dokumentacje geologiczne muszą dotyczyć badań geologiczno-inżynierskich; 2) wykonywanych potrzeb zagospodarowania przestrzennego gminy; 3) dotyczyć warunków posadawiania obiektów budowlanych; 4) planowane (projektowane) badania nie mogą dotyczyć ponadwojewódzkich inwestycji liniowych. Obiektem budowlanym stosownie do definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 1 P.b. jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei pojęcie obiektu liniowego precyzuje art. 3 pkt 3a P.b., stanowiąc, że jest to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego realizacja zadania pod nazwą: "Budowa nowego przebiegu DW 774 (od skrzyżowania ul. Kamity z ul. Krakowską do skrzyżowania ul. Medweckiego z ul. Olszanicką w m. Balice)" jest w istocie realizacją przedsięwzięcia ponadwojewódzkiego, gdyż droga wojewódzka nr 774, dla której mają być wykonywane roboty wymagające uzgodnienia organu geologicznego, wykracza poza obszar jednej gminy (por. postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2014 r., o sygn. akt II GW 15/14 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Poza sporem jest bowiem, że projekt budowy drogi wojewódzkiej dotyczy odcinka zlokalizowanego w 2 różnych powiatach oraz na terenie 3 różnych gmin. W konsekwencji taką inwestycję należy potraktować jako obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3a P.b. o charakterze "ponadwojewódzkim". Z kolei właściwość starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) z zakresu geologii ogranicza się do wymiaru gminnego, o czym stanowi treść art. 161 ust. 2 pkt 3 P.g.g. Powyższej oceny nie może zmienić okoliczność, że projekt dotyczy tylko odcinka drogi wojewódzkiej o długości 3,5 km. Drogi, a w szczególności drogi wojewódzkie co do zasady mają docelowo długość wielu kilometrów, przechodzą terytorialnie przez wiele gmin i powiatów i z tych względów ich budowa jest realizowana etapami. Należy jednak podkreślić, że droga wojewódzka podobnie jak droga krajowa, jako budowla, stanowi całość techniczno-użytkową (zob. postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r., o sygn. akt II OW 179/13 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zatem wskazany przez Marszałka Województwa Małopolskiego przepis art. 161 ust. 2 pkt 3 P.g.g. nie może być podstawą do działania Prezydenta Miasta Krakowa, ponieważ wniosek o zatwierdzenie przedmiotowego projektu dotyczy w istocie ponadwojewódzkiej inwestycji liniowej. Wobec powyższego w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 161 ust. 1 P.g.g., przyznający kompetencje organu administracji geologicznej pierwszej instancji Marszałkowi Województwa Małopolskiego. Z przedstawionych powyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął spór o właściwość, wskazując Marszałka Województwa Małopolskiego jako organ właściwy do zatwierdzenia projektu robót geologicznych dla zadania "Budowa nowego przebiegu DW 774 (od skrzyżowania ul. Kamity z ul. Krakowską do skrzyżowania ul. Medweckiego z ul. Olszanicką w m. Balice)", zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 161 ust. 1 P.g.g. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji. M. Bejgerowska Z. Czarnik D. Dąbek