II GW 94/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Dariusz Zalewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 14 maja 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Miasta Jędrzejowa w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Jędrzejowa jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Pismem nadanym w dniu 16 maja 2025 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a. oraz art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Miasta Jędrzejowa w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. Sp. z o.o. w W. o wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji urządzenia w pasie drogowym dla zadania inwestycyjnego pn. "Budowy sieci kanalizacji sanitarnej na dz. Nr ewid. [...], w rejonie [...] przy ul. [...] w miejscowości Łączyn, gmina Jędrzejów". Przedstawiając stan sprawy GDDKiA stwierdził, że 18 grudnia 2024 r. spółka M. złożyła do GDDKiA wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację sieci kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym, która to sieć kanalizacyjna miała być realizowana na działkach o numerach ewidencyjnych [...] w miejscowości Łączyn gmina Jędrzejów. Infrastruktura stanowiła tzw. urządzenie obce niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego, czy też z potrzebami zarządzania drogą. Organ oświadczył, że wskazane powyżej działki stanowią obecnie własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA. Stanowią one pas terenu położony pomiędzy starodrożem drogi krajowej Nr 7 a węzłem drogowym nowego przebiegu tej drogi (obecnej S-7) w odcinku tzw. obwodnicy Jędrzejowa. Z uwagi na geometrię planowanej sieci oraz jej lokalizacje w pasie przylegającym do konstrukcji dawnego przebiegu drogi nr 7 (obecnie umownie zwanej drogą dojazdową [...]) GDDKiA uznał, że lokalizacja następuje w pasie drogowym drogi gminnej. W związku z tym, pismem z dnia 27 grudnia 2024 r., GDDKiA na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał według właściwości wniosek do rozpoznania Burmistrzowi Miasta Jędrzejowa - jako zarządcy drogi gminnej, w której pasie planowana jest lokalizacja sieci kanalizacyjnej objętej wnioskiem. W treści pisma przekazującego wyjaśniono, że sporny odcinek drogi stał się drogą gminną z mocy prawa (choć w treści omyłkowo jako podstawę takiej zmiany kategorii był przepis art. 10 ust. 4 zamiast ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (obecnie Dz. U. z Dz.U. z 2024 r. poz. 320; dalej: u.d.p.), co jednak nie ma wpływu na zasadność przekazania. Wyjaśniono też, że o pełnieniu zarządcy drogi decyduje kategoria drogi a nie tytuł prawny do gruntu na której droga leży. Pismem z dnia 10 stycznia 2025 r. Burmistrz zwrócił przekazany mu wniosek z dnia 18 grudnia 2024 r., wskazując, że skoro nie jest właścicielem gruntu na którym położona jest droga, to nie ma żadnego upoważnienia do wydania decyzji w przedmiocie złożonego wniosku. Pismem z dnia 13 stycznia 2025 r. GDDKiA przekazał Burmistrzowi (po raz drugi) wniosek z dnia 18 grudnia 2024 r., a pismem z dnia 15 stycznia 2025 r. Burmistrz ponownie odesłał ten wniosek GDDKiA. Swe stanowisko tym razem Burmistrz argumentował, że skoro działki o numerach ewidencyjnych [...] w obrębie Łączyn stanowią własność Skarbu Państwa (w trwałym zarządzie GDDKiA) to nie stanowią one pasa drogowego którym zarządza Burmistrz. W tak opisanym stanie sprawy GDDKiA złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Uzasadniając swoje stanowisko, wyjaśnił, że rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, sprowadza się do wskazania, który z organów będących w sporze jest zarządcą spornego odcinka drogi (na potrzeby niniejszego postępowania nazwanej droga dojazdowa [...]). Dla dokonania powyższych ustaleń zasadnicze znaczenie według GDDKiA ma rozstrzygnięcie: czy zastosowanie znajdzie tu przepis art. 2a ust. 1 u.d.p. który to przepis wiąże kategorię drogi z prawem własności terenu na którym droga ta jest położona, czy też znajdzie zastosowanie przepis z art. 10 ust. 5 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym na dzień przebudowy układu drogowego drogi krajowej S7, tj. na rok 2005 - będący lex specialis w stosunku do art. 2a ust. 1 i 2 u.d.p.), stanowiący że starodroże drogi krajowej (odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi) z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Dalej, GDDKiA wyjaśnił, że niewątpliwie droga gminna (umownie oznaczona jako [...]) położona na działce o numerze [...] stanowi starodroże drogi S-7, co można łatwo potwierdzić za pomocą powszechnie dostępnych danych zawartych w "urzędowej" bazie geodezyjnej "Geoportal". Odcinek obejmujący drogę dojazdową [...] w myśl zacytowanego przepisu w 2005 r. stał się z mocy samej ustawy odcinkiem kategorii drogi gminnej. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Jędrzejowa, stwierdził, że sporne działki nigdy nie były działkami pasa drogowego dawnej drogi krajowej E7 obecnie drogi ekspresowej S7. Dopiero po wybudowaniu obwodnicy, gdy poza obwodnicą pozostał obszar gruntu niezwiązany bezpośrednio z pasem drogowym obwodnicy wnioskodawca stanął na stanowisku, że to Burmistrz powinien być zarządcą tych nieruchomości, pomimo tego, że sporny obszar jest w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, co wynika z zawartego porozumienia z dnia 10 marca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia NSA z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, zaś istotą rozstrzygnięcia tego sporu – co ma zasadnicze znaczenie – jest zapobieżenie sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania, w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) albo zapewnienia stronie ochrony prawnej poprzez wskazanie organu właściwego do ozpoznania sprawy w sytuacji, gdy żaden z organów nie uznaje się za właściwy (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że decyzją Wojewody Świętokrzyskiego nr 53/2002 z dnia 4 września 2002 r., zatwierdzony został projekt budowlany i udzielone zostało pozwolenie budowę obwodnicy m. Jędrzejowa w ciągu drogi krajowej nr 7 - odcinek od km [...] do km [...] na terenie Jędrzejowa oraz sołectwa: Łączyn, Podchojny i Piaski. Realizacja tej inwestycji rozpoczęła się od lipca 2003 r., natomiast pozwolenie na użytkowanie zarządca drogi otrzymał 1 lipca 2005 r. decyzją Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach. Wskazać należy, że art. 10 ust. 5 u.d.p. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na użytkowanie nowo wybudowanej drogi (obwodnicy) stanowił, że odcinek drogi, który został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji w postanowieniu z dnia 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II GW 88/24, i przyjmuje je za własne. Brak jest podstaw do dokonania odmiennej oceny, skoro rozstrzygnięcie to pozostaje w zgodzie z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie nowo wybudowanej drogi (obwodnicy). Zasadnie podniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, że w niniejszej sprawie irrelewantny jest status własnościowy działki, albowiem zarząd drogą publiczną nie pozostaje w bezpośrednim związku z tytułem prawnym do gruntu, lecz determinuje go kategoria drogi. Pogląd ten znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie (por. postanowienie NSA z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20 oraz postanowienie NSA z 6 lipca 2023 r., sygn. akt II GW 59/22). Nie budzi również wątpliwości, iż wniosek spółki dotyczył wydania zezwolenia na lokalizację kanalizacji w pasie drogowym. W związku z powyższym, organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku M. Sp. z o.o. w W. o wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji urządzenia w pasie drogowym dla zadania inwestycyjnego pn. "Budowy sieci kanalizacji sanitarnej na dz. Nr ewid. [...] w rejonie [...] przy ul. [...] w miejscowości Łączyn, gmina Jędrzejów" jest Burmistrz Miasta Jędrzejowa. Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.