II GW 59/22

Dnia 29 marca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 10 sierpnia 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Województwa Pomorskiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania zjazdu z drogi publicznej postanawia: wskazać Zarząd Województwa Pomorskiego jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA, wnioskodawca) pismem z dnia 10 sierpnia 2022 r., wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy GDDKiA a Zarządem Dróg Wojewódzkich w Gdańsku (dalej: ZDW), w sprawie możliwości obsługi komunikacyjnej nowo powstającego osiedla domów wielorodzinnych na działce nr [...] w miejscowości Bytów. Wnioskodawca w motywach wniosku podał, że w dniu 16 czerwca 2022 r. do ZDW wpłynął wniosek K.W., w którym wniósł on o ponowne przeanalizowanie możliwości obsługi komunikacyjnej nowo powstającego osiedla domów wielorodzinnych na działce nr [...]w miejscowości Bytów. Jednakże ZDW, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek ten przekazał do GDDKiA twierdząc, że zjazd, którego dotyczy wniosek K.W. zlokalizowany jest w obszarze skrzyżowania drogi krajowej nr 20 z drogą wojewódzką nr 209. Dodatkowo ZDW wyjaśnił, że w jego ocenie okoliczność ta wynika zarówno z przebiegu granic pasów drogowych krzyżujących się dróg nr 20 i nr 209, jak również z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym zjazd zlokalizowany jest w obszarze oznaczonym symbolem 25KD.G (teren przeznaczony pod "drogę publiczną krajową nr 20 – klasa G – główna"). W ocenie GDDKiA w planie miejscowym teren 25KD.G kończy się za wyspą kanalizującą ruch na wlocie drogi wojewódzkiej nr 209. Tym samym teren objęty wnioskiem nie przylega do drogi publicznej krajowej nr 20. Z załącznika graficznego do planu wynika, że teren działki nr [...], na którym zlokalizowany jest zjazd z drogi publicznej, przylega do terenu oznaczonego symbolem 27KD.Z przeznaczonym pod drogę wojewódzką nr 209. Dodatkowo GDDKiA wyjaśnił, że zjazd z drogi wojewódzkiej nr 209 na działkę nr [...] zlokalizowany jest na odcinku, gdzie nie ma poszerzeń jezdni i oddalony jest blisko 70 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr 20. Nie można więc twierdzić, że jest on zlokalizowany w obszarze skrzyżowania ww. dróg. Wprawdzie wskazany odcinek drogi wojewódzkiej nr 209 zlokalizowany jest na działce nr [1] obręb [...] Bytów stanowiącej własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA, ale nie zmienia to faktu, że jego zarządcą jest Zarząd Województwa Pomorskiego (dalej: ZWP), w imieniu którego działa ZDW w Gdańsku. W sprawie nie ma znaczenia status własnościowy działki, po której przebiega droga wojewódzka nr 209, gdyż zarząd drogą publiczną nie łączy się bezpośrednio z tytułem prawnym przysługującym do działki a z kategorią tej drogi. W rozpatrywanym przypadku fragment drogi wojewódzkiej nr 209, na którym jest zlokalizowany zjazd, jest położony poza obszarem skrzyżowania drogi krajowej nr 20 i ww. drogi wojewódzkiej, a zatem wszelkie zadania wynikające z art. 20 ustawy o drogach publicznych na tym fragmencie drogi wojewódzkiej (poza skrzyżowaniem), powinny być realizowane przez zarządcę drogi wojewódzkiej. W odpowiedzi na wniosek GDDKiA, ZDW w piśmie z dnia 26 października 2022 r. wyjaśnił, że w jego ocenie organem właściwym do udzielenia zezwolenia (z wniosku K.W.) jest GDDKiA. Swoje stanowisko uzasadnił tym, że zjazd, którego dotyczy wniosek, zlokalizowany jest w obszarze skrzyżowania drogi krajowej nr 20 z drogą wojewódzką nr 209 oraz ulicą D., a powyższa okoliczność potwierdzona jest przebiegiem granic pasów drogowych krzyżujących się dróg nr 20 i nr 209. Obszar skrzyżowania drogi krajowej nr 20 zlokalizowany jest na działce nr [1] stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie GDDKiA. Natomiast odcinek drogi wojewódzkiej nr 209 bez skrzyżowania zlokalizowany jest na działce nr [...] stanowiącej własność Województwa Pomorskiego w zarządzie ZDW. Dalej ZDW wskazał, że aktualny przebieg dróg publicznych w tej części miasta został ukształtowany w 2007 r. Zmieniono przebieg drogi krajowej nr 20, a zmiana została ogłoszona w dwóch rozporządzeniach Ministra Transportu z dnia 21 września 2007 r. Wraz ze zmianą przebiegu drogi krajowej zawarte zostało Porozumienie pomiędzy Samorządem Województwa Pomorskiego, Powiatem Bytowskim i Miastem i Gminą Bytów celem dostosowania przebiegu dróg wojewódzkich nr 209 i nr 212, dróg powiatowych i gminnych do drogi krajowej nr 20. Następnie odpowiednio do powyższych zmian sieci dróg publicznych zostały skorygowane granice pasów drogowych drogi krajowej, dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Na koniec ZDW stwierdził, że w przedmiotowym przypadku skrzyżowanie drogi krajowej nr 20 i drogi wojewódzkiej nr 209 obejmuje również wlot ulicy D. tworząc skrzyżowanie zespolone, a zjazd z działki nr [...] znajduje się w granicach tego skrzyżowania. To powoduje, że właściwym do rozpoznania wniosku K. W. jest GDDKiA. W kolejnym piśmie z dnia 30 listopada 2022 r. GDDKiA wyjaśnił, że za błędne należy uznać stanowisko ZDW, że zjazd na działkę nr [...] w Bytowie jest zlokalizowany w obszarze skrzyżowania drogi krajowej nr 20 z drogą wojewódzką nr 209 oraz z ulicą D., gdyż ul. D. nie jest drogą publiczną tylko drogą wewnętrzną. Nie ma więc mowy o skrzyżowaniu zespolonym. Droga wewnętrzna powiązana jest z drogą publiczną przez zjazd. Dodatkowo wskazano na nieregularny kształt działki nr [...], w granicach której poza drogą krajową i wojewódzką położona jest ul. D. (wewnętrzna droga gminna położona w dalszej części na działce nr [...] obręb [...] Bytów). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia merytorycznego, oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Należy również podkreślić, że podstawowym warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest umiejscowienie go w bezspornym stanie faktycznym, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (por. postanowienie NSA z 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14). Ponadto zauważyć należy, że spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono negatywny spór kompetencyjny pomiędzy GDDKiA a Zarządem Województwa Pomorskiego (w imieniu którego działa ZDW), którego przedmiotem jest zmiana sposobu użytkowania zjazdu z drogi publicznej. W sprawie niniejszej poza sporem jest, że przedmiotowy wniosek K.W. dotyczy zjazdu na działkę nr [...] w miejscowości Bytów z drogi wojewódzkiej nr 209. Zgodnie więc z art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693; dalej: u.d.p.), do zarządcy drogi należy w szczególności wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobierania opłat i kar pieniężnych. Zarządcą drogi wojewódzkiej nr 209 jest Zarząd Województwa Pomorskiego. Jak wynika bowiem z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p., zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8 (zastrzeżenia nie dotyczą sprawy niniejszej), są dla dróg wojewódzkich – zarządy województwa. Wprawdzie ZDW powołał się na jakieś Porozumienie w zakresie dostosowania przebiegu dróg wojewódzkich nr 209 i nr 212, ale po pierwsze go nie dołączył, po drugie nie było ono zawarte z GDDKiA. Także przywołane dwa rozporządzenia Ministra Transportu (Dz. U. nr 180, poz. 1284 i DZ. U. nr 180, poz. 1285) nie dotyczą odcinka drogi wojewódzkiej nr 209, przy której jest przedmiotowy zjazd. Spór wynikł natomiast z faktu, że zdaniem ZDW odcinek drogi wojewódzkiej nr 209, przy którym jest zjazd na działkę nr [...]: a) przebiega przez działkę nr [1] stanowiącą własność Skarbu Państwa pozostającą w trwałym zarządzie GDDKiA; b) znajduje się na obszarze skrzyżowania zespolonego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy należy wskazać Zarząd Województwa Pomorskiego. Ma rację GDDKiA, że w analizowanej sprawie nie ma znaczenia status własnościowy działki, po której przebiega droga wojewódzka nr 209, gdyż zarząd drogą publiczną nie łączy się bezpośrednio z tytułem prawnym przysługującym do działki a z kategorią drogi. Bez znaczenia jest zaś tytuł prawny do działki, na której znajduje się droga (por. m.in. postanowienie NSA z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20). Niezasadne jest też stanowisko ZDW, że odcinek drogi wojewódzkiej nr 209, przy którym jest zjazd na działkę nr [...] znajduje się na obszarze skrzyżowania i to na dodatek skrzyżowania zespolonego. Jak wynika z § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 124 – obowiązującego w dacie złożenia wniosku), przez skrzyżowanie - rozumie się przecięcie lub połączenie dróg na jednym poziomie, zapewniające pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku jazdy. Natomiast z § 3 pkt 9a tego rozporządzenia wynika, że przez obszar skrzyżowania - rozumie się wspólną część przecinających lub łączących się dróg oraz odcinki tych dróg, na których występują poszerzenia jezdni spowodowane dodatkowymi pasami ruchu lub wyspami kanalizującymi, a w przypadku braku poszerzenia odcinki obejmujące minimalne długości akumulacji i zwalniania określone w § 66 i § 67. Droga wojewódzka nr 209 na odcinku, przy którym zlokalizowany jest zjazd na działkę nr [...], nie posiada dodatkowych pasów ruchu czy też wysp kanalizujących. Miejsce zjazdu na działkę nr [...] z drogi nr 209 znajduje się też w odległości ok. 70 m od przecięcia się drogi krajowej nr 20 z drogą wojewódzką nr 209, co oznacza, że mające zastosowanie w tym miejscu odcinki obejmujące minimalne długości akumulacji i zwalniania określone w § 66 i § 67 (ich długość zależna jest od dopuszczalnej prędkości, a w tym miejscu prędkość jest ograniczona ze względu na teren zabudowany) nie dają podstaw do przyjęcia, że miejsce to stanowi skrzyżowanie dróg. Ponadto rację ma GDDKiA, że przedmiotowe miejsce nie znajduje się na obszarze skrzyżowania zespolonego. Za skrzyżowanie zespolone przyjmuje się skrzyżowanie powstałe przez przekształcenie istniejącego skrzyżowania wielowlotowego przy zastosowaniu ograniczonych wartości parametrów geometrycznych w stosunku do typowych rozwiązań (por. Wzorce i Standardy WRD-31-1. Wytyczne projektowania skrzyżowań drogowych. Wymagania podstawowe. Rekomendował: Minister Infrastruktury II 2020 r.). W sprawie niniejszej nie mamy do czynienia ze skrzyżowaniem wielowlotowym na wysokości krzyżowania się drogi krajowej nr 20 z drogą wojewódzką nr 209, a tym bardziej na wysokości zjazdu z drogi nr 209 na działkę nr [1]. Odchodząca od drogi wojewódzkiej nr 209 na prawo ulica D. (ponad 70 m od drogi krajowej nr 20) nie jest drogą publiczną tylko wewnętrzną, a ponadto ulica ta nie przecina się w tym miejscu i nie łączy na jednym poziomie z drogą krajową nr 20, gdyż przedmiotowa droga krajowa przebiega górą wiaduktem nad ul. D.. W związku z powyższym, organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku K.W. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania zjazdu z drogi publicznej jest Zarząd Województwa Pomorskiego. Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.