II GW 59/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Ministra Środowiska (obecnie Ministra Klimatu i Środowiska) z dnia 20 sierpnia 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Ministrem Środowiska a Starostą A. w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych postanawia: wskazać Ministra Klimatu i Środowiska jako organ właściwy do rozpoznania wniosku o zatwierdzenie projektu robót geologicznych.

Wnioskiem z 20 sierpnia 2020 r. Minister Środowiska (obecnie: Minister Klimatu i Środowiska) złożył wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą A. przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku B. Sp. z o.o. w W. o zatwierdzenie projektu robót geologicznych, których wykonanie nie wymaga uzyskania koncesji. Minister wskazał, że B. Sp. z o.o. w W. zwróciła się do Starosty A. z wnioskiem o zatwierdzenie projektu robót geologicznych, których wykonanie nie wymaga uzyskania koncesji pn. "Projekt robót geologicznych na wykonanie otworu badawczego w celu rozpoznania głębokiego podłoża na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], woj. [...]". Starosta przekazał ten wniosek Ministrowi wg właściwości, uznając, że celem zaprojektowanych robót geologicznych jest wykonanie otworu wiertniczego w celu rozpoznania głębokiego podłoża. Po analizie wniosku oraz przedłożonego do zatwierdzenia projektu robót geologicznych Minister nie zgodził się z tą oceną. Wskazał, że pojęcie otwór wiertniczy do rozpoznania budowy głębokiego podłoża nie posiada definicji ustawowej. W literaturze fachowej przyjmuje się zaś, że jest to otwór służący rozpoznaniu wgłębnej budowy geologicznej i stanu fizycznego skorupy ziemskiej i litosfery. Otwory takie mają przeciętnie głębokość rzędu 4000-5000 m i przewiercają osady starsze niż kenozoiczne, często osiągając krystaliczne skały prekambryjskie. Wykonywanie takich badań ma charakter badań podstawowych mających znaczenie do rozpoznania dużych struktur geologicznych, ich stratygrafii i litologii. Natomiast złożony projekt nie służy do rozpoznania głębokiego podłoża – otwór będzie miał głębokość 100 m i przewierci głównie piaski i gliny czwartorzędowe. Jest dość typowy dla rozpoznania podłoża pod pompy ciepła, gdzie właściwym organem administracji geologicznej byłby starosta, zgodnie z art. 161 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1164 ze zm.; dalej "p.g.g."). W odpowiedzi na wniosek Starosta wniósł o wskazanie Ministra jako podmiotu właściwego. Właściwość Ministra wynika jego zdaniem z brzmienia tytułu projektu oraz z dość nietypowego miejsca prowadzenia rozpoznania podłoża pod pompę ciepła. Minister zaproponował bowiem na obszarze obejmującym m.in. sporną działkę zakazu wykonywania pionowych odwiertów w celu pozyskania ciepła ziemi. Następnie decyzją z [...] kwietnia 2016 r. zatwierdził Dodatek do "Dokumentacji hydrologicznej dla ustalenia ochrony zbiornika wód podziemnych [...] – GZWP[...]" w związku z ustanowieniem obszarów ochronnych Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...]. Jednym z nakazów i zakazów proponowanych do wprowadzenia na podobszarze ochronnym [...], obejmującym ww. działkę, jest zakaz "wykonywania otworów wiertniczych w celu pozyskania ciepła ziemi". Starosta stwierdził, że nie może odnieść się do definicji otworu wiertniczego do rozpoznania budowy głębokiego podłoża przedstawionej przez Ministra, ponieważ nie wskazał on konkretnych źródeł, na których się oparł, podając tę definicję. Na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Klimatu i Środowiska (Dz. U. poz. 1720 ze zm.) utworzone zostało Ministerstwo Klimatu i Środowiska. Minister Klimatu i Środowiska kieruje działem administracji rządowej środowisko (por. 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o zatwierdzenie projektu robót geologicznych. Stwierdzić należy, że właściwość organów w sprawach objętych ustawą – Prawo geologiczne i górnicze wyznacza art. 161 tej ustawy. Zgodnie z ust. 2 pkt 5 tego przepisu, do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi dotyczące robót geologicznych wykonywanych w celu wykorzystywania ciepła ziemi. W ust. 3 pkt 9 tego przepisu została zaś określona właściwość ministra właściwego do spraw środowiska, obejmująca m.in. zatwierdzanie projektów robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznych, dotyczące otworów wiertniczych do rozpoznania budowy głębokiego podłoża, niezwiązanego z dokumentowaniem złóż kopalin. Po przeanalizowaniu wniosku o zatwierdzenie projektu robót geologicznych, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Ministra, że z wniosku jest oczywiste, że dotyczy on odwiertów w celu pozyskiwania ciepła ziemi, a nie odwiertów mających na celu rozpoznanie budowy głębokiego podłoża. Informacja taka nie pojawia się we wniosku ani też nie wynika z wiedzy ogólnej czy doświadczenia życiowego Sądu. Minister nie wyłożył natomiast wystarczających argumentów pozwalających na wysnucie z projektu takiego wniosku. W takim stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że projekt dotyczy wykonania odwiertów wiertniczych do rozpoznania budowy głębokiego podłoża, niezwiązanego z dokumentowaniem złóż kopalin. W konsekwencji wskazał Ministra Klimatu i Środowiska (który z mocy prawa zastąpił składającego wniosek Ministra Środowiska) jako organ właściwy do rozpoznania sprawy, stosownie do art. 161 ust. 3 pkt 9 p.g.g. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.