II GW 57/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Powiatu W. z dnia 15 lipca 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu W. a Starostą E. w przedmiocie zawiadomienia o zbyciu pojazdów postanawia: wskazać Starostę E. jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Wnioskiem z 15 lipca 2022 r. Starosta Powiatu W. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą E., przez wskazanie Starosty E. jako organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia N. Sp. z o.o. w M. (dalej zwaną "Zbywającą") z 2 maja 2022 r. o zbyciu pojazdów o numerach rejestracyjnych: [...] oraz [...]. Starosta Powiatu W. wskazał, że Zbywający zawiadomił Starostę E. o zbyciu wskazanych wyżej pojazdów, stosownie do art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 450 ze zm.; dalej zwanej "prd"). Natomiast Starosta E., na podstawie art. 65 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej zwanej "kpa") przekazał to zawiadomienie Staroście Powiatu W. Starosta Powiatu W. stwierdził, że o właściwości organu nie decyduje art. 21 kpa, wyznaczający jako kryterium dla ustalenia właściwości – miejsce zamieszkania strony dokonującej zawiadomienia o zbyciu pojazdu. Kluczowe jest bowiem stwierdzenie, iż czynność zawiadomienia o zbyciu pojazdu nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 kpa, ale stanowi inną czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej zwanej "ppsa"). W odpowiedzi na wniosek Starosta E. wniósł o wskazanie Starosty Powiatu W. jako organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdów o nr rej. [...] oraz [...]. Stwierdził w szczególności, że postępowanie, w tym czynności wykonywane przez starostę w związku z obowiązkami (właścicieli pojazdów) zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu, jest postępowaniem przed organem administracji publicznej, o którym mowa w art. 1 kpa, w szczególności w art. 1 pkt 1 kpa, chociażby w kategorii "spraw załatwianych milcząco". W związku z powyższym, zdaniem Starosty E., zastosowanie znajduje art. 21 § 1 pkt 3 kpa dla ustalenia właściwości miejscowej Starosty Powiatu W. – jako organu właściwego dla miejsca zamieszkania/siedziby właściciela pojazdów zawiadamiającego o nabyciu lub zbyciu – dla przeprowadzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ppsa w związku z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu W. a Starostą E. w przedmiocie wskazania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdów, które zostało złożone przez Zbywającego. Kwestia organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu była już przedmiotem licznych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, a skład rozpoznający niniejszy wniosek podziela pogląd zaprezentowany w dotychczasowym orzecznictwie – w tym m.in. w: postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OW 97/20), z 27 maja 2021 r. (sygn. akt II GW 19/21), z 9 września 2021 r. (sygn. akt II GW 48/21), z 23 września 2021 r. (sygn. akt II GW 43/21), z 17 lutego 2022 r. (sygn. akt II GW 116/21) – treść tych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmując argumentację zawartą w tych orzeczeniach, na wstępie trzeba zauważyć, że warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w sprawie jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może mieć miejsce w sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że przedmiotem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być również spory pomiędzy organami w kwestii właściwości (kompetencji) organów dotyczących czynności lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Skoro bowiem podlegają one kontroli legalności sądów administracyjnych, a w systemie prawa brak jest uniwersalnych rozwiązań dotyczących rozwiązywania takich sporów, to przyjąć należy, że art. 4 ppsa w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ppsa stanowi podstawę do rozstrzygania o tych sporach przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie należało zatem ustalić, czy przyjęcie zawiadomienia o zbyciu pojazdu przez starostę (także przez prezydenta miasta na prawach powiatu) w ogóle jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przyjęcie zawiadomienia nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa. Jedynie ustalenie, że owo przyjęcie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, daje podstawę do rozstrzygnięcia sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 prd, właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Obowiązek ten jest zagrożony wysoce represyjną administracyjną karą pieniężną (art. 140mb pkt 2 prd). Skoro niewykonanie obowiązku albo data jego wykonania może mieć znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej, to uznać należy, że przyjęcie zawiadomienia o wypełnieniu tego obowiązku przez starostę należy zakwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Czynność starosty jest bowiem następstwem wykonania obowiązku przez podmiot administrowany, którego nieterminowe wykonanie jest zagrożone sankcją administracyjną. Z tego względu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko przyjęte w orzecznictwie, że zawiadomienie przez właściciela pojazdu starosty o zbyciu pojazdu jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Konsekwencją przyjęcia, że przedmiotem sporu nie jest sprawa w rozumieniu art. 1 kpa, lecz czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, jest to, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające właściwość miejscową organu nie mają zastosowania, a mogą być jedynie wskazówką interpretacyjną w procesie wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym wniosek podziela stanowisko, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu. Określony w przytoczonym wyżej art. 78 ust. 2 pkt 1 prd obowiązek właściciela zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu jednoznacznie dotyczy bowiem pojazdów zarejestrowanych. Z kolei przepisy dotyczące czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust. 1 prd) czy wyrejestrowania pojazdu (art. 79 prd) wskazują wprost, że organem właściwym w tych sprawach jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że kwestie o charakterze "rejestrowym" leżą w gestii organu rejestracji. Za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawia logika wskazanych regulacji i względy praktyczne. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2130 ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem MI z 27 września 2003 r.") dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Skoro według powołanego przepisu organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, to logiczne jest, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o zbyciu pojazdu także należy składać do tego organu. Dokonując oceny właściwości organu do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu, należy zatem zauważyć, że czynność ta związana jest z koniecznością zapewnienia aktualności danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której z tytułu własności pojazdu ciąży szereg obowiązków nałożonych przepisami prawa. Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o zbyciu pojazdu powinno być dokonane wobec tego organu, przed którym został on zarejestrowany. Nie jest sporne między stronami niniejszego postępowania, że pojazdy, których dotyczy zawiadomienie o zbyciu, zostały zarejestrowany przez Starostę E. W konsekwencji, organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonemu zawiadomieniu o zbyciu pojazdów w niniejszej sprawie jest Starosta E. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.