II GW 53/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy Olszewo-Borki z dnia 10 lutego 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Olszewo-Borki a Prezydentem Miasta Ełk w zakresie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych postanawia: oddalić wniosek.

Pismem z dnia 10 lutego 2025 r. Wójt Gminy Olszewo-Borki, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim, a Prezydentem Miasta Ełk i wydanie postanowienia w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku J.A. o udzielenie ubezpieczenia zdrowotnego ze środków publicznych. W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy Olszewo-Borki wyjaśnił, że w dniu 4 grudnia 2024 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ełku (dalej: MOPS) wpłynął wniosek J.A. (przebywającej w Domu Samotnej Matki w 19-300 Ełku, "[...]") o udzielenie ubezpieczenia zdrowotnego ze środków publicznych. MOPS przekazał to zawiadomienie według właściwości do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Olszewie-Borkach (dalej: GOPS) wskazując, że J.A. jest bezdomna, a jej pobyt w ośrodku wsparcia ma charakter tymczasowy i nie może być zaliczany jako miejsce zamieszkania w lokalu mieszkaniowym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Zdaniem Wójta Gminy Olszewo-Borki, przekazanie sprawy nastąpiło z obrazą art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 146 ze zm.). MOPS ustalił, że świadczeniobiorca jest osobą bezdomną, przebywającą obecnie w Domu Samotnej Matki w Ełku. Miejscem pobytu świadczeniobiorcy jest Ełk. W tej sytuacji – w ocenie Wójta Gminy Olszewo-Borki - organem właściwym do załatwienia sprawy jest Prezydent Miasta Ełk. W odpowiedzi na wniosek Wójta Gminy Olszewo-Borki, Prezydent Miasta Ełk wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że kobieta została skierowana do ośrodka w Ełku w związku z sytuacją kryzysową, jaka zaistniała w miejscowości Olszewo-Borki. Kobieta jest bezdomna, ponieważ nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym i jest zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania, co mieści się w definicji osoby bezdomnej w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Z okoliczności sprawy nie wynikają takie fakty, które pozwalałyby na powiązanie centrum spraw życiowych J.A. z którąkolwiek z miejscowości. Kobieta zanim trafiła do ośrodka wsparcia miała miejsce zamieszkania w kraju, tj. zameldowanie na pobyt stały w gminie Lichnowy (takowy prawdopodobnie posiada nadal) oraz ostatnie miejsce zamieszkania na terenie gminy Olszewo-Borki. Poza tym J.A. przebywała w Domu Samotnej Matki w Ełku do dnia "[...]" 2025 r. Na chwilę obecną nieznane jest jej aktualne miejsce zamieszkania i pobytu. W świetle powyższego, w braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, organ właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, z akt sprawy zaś wynika, że ostatnim znanym miejscem zamieszkania była gmina Olszewo- Borki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym w przywołanym przepisie posługuje się ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej jako: k.p.a.), a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OW 180/09). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy organami jest negatywnym sporem o właściwość, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa uprawnionej do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z: 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GW 86/21; 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GW 41/21; 27 lipca 2020 sygn. akt II GW 13/20; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.), to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., należy przyjąć, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". Przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba zatem uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że z akt sprawy wynika, że na skutek złożenia w dniu 4 grudnia 2024 r. przez J.A. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ełku wniosku o udzielenie ubezpieczenia zdrowotnego ze środków publicznych Prezydent Miasta Ełku przekazał to według właściwości do Wójta Gminy Olszewo-Borki. Wójt Gminy Olszewo-Borki uznał, że przekazanie sprawy nastąpiło z obrazą art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 146 ze zm.), gdyż świadczeniobiorca jest osobą bezdomną i przebywa obecnie w Domu Samotnej Matki w Ełku. Jej pobyt w ośrodku wsparcia ma charakter tymczasowy i nie może być zaliczany jako miejsce zamieszkania w lokalu mieszkaniowym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. W odpowiedzi na to Prezydent Miasta Ełk wyjaśnił, że J.A. zanim trafiła do ośrodka wsparcia w Ełku miała miejsce zameldowanie na pobyt stały w gminie Lichnowy. Na chwilę obecną nieznane jest jej aktualne miejsce zamieszkania i pobytu. Ośrodek w Ełku opuściła w "[...] 2025 r. Podkreślenia wymaga, że aby spór w właściwość mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, ponieważ tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu o właściwość w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (zob. np. postanowienia NSA: z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GW 41/17; z 26 września 2017 r., sygn. akt II GW 27/17; z 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14). W niniejszej sprawie kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy - według reguł przedstawionych wyżej - miejsca zamieszkania osoby, której ma dotyczyć decyzja wydawana na podstawie art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie została przez organy w sposób nie budzący wątpliwości ustalone. Należy podkreślić, że dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy należy do organów administracji rozpoznających sprawę, nie zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 15 marca 2017 r., sygn. akt II GW 1/17; z 20 października 2015 r., sygn. akt I OW 88/15; z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04; z 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04). Skoro materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie wspomnianej kluczowej kwestii, to Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości rozstrzygnięcia sporu o właściwość, a zatem wniosek o rozstrzygnięcie tegoż sporu musiał podlegać oddaleniu. Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i art. 151 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 p. p. s.a. postanowił jak w sentencji.