II GW 41/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy A. z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy A. a Burmistrzem B. w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza B. jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Pismem z [...] grudnia 2018 r. Wójt Gminy A., z upoważnienia którego działa Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w A., wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość między nim a Burmistrzem B., z upoważnienia którego działa Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w sprawie wniosku [...] o potwierdzenie prawa J. M. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Spór o właściwość powstał w następującym stanie sprawy: Do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w A. wpłynęło pismo Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z [...] listopada 2018 r. w sprawie przekazania wniosku [...] o potwierdzenie prawa J. M. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Wskazano, że J. M. jest osobą bezdomną, często zmienia miejsce pobytu. Jako ostatnie miejsce pobytu J. M. podaje C. [...], a jako adres zameldowania – D. [...], [...] D.. Z tego względu gminą właściwą do rozpatrzenia wniosku jest Gmina S.. Wójt Gminy A. (dalej: Wójt) złożył wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość przez wskazanie Burmistrza B. jako organu właściwego do załatwienia sprawy. Wójt powołał się na wyjaśnienia złożone przez J. B. – właściciela nieruchomości, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny w miejscowości D. [...], pod którym to adresem zameldowany jest J. M., i jego siostrzeńca. Wynika z nich, że J. M. nie zamieszkuje w tej miejscowości ani w niej nie przebywa od 30 lat. Na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono zaś, że J. M. od 20 lat mieszka w C. [...], w pokoju udostępnionym przez A. K. w zamian za pomoc w gospodarstwie. Od niego otrzymuje również wyżywienie i ubranie. W ocenie Wójta, oznacza to, że J. M. mieszka i ostatnio przebywał na terenie C., a na terenie Gm. A. jedynie pozostaje zameldowany. To zaś prowadzi do wniosku, że właściwy w sprawie jest Burmistrz B., na mocy art. 21 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.). W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz B. (dalej: Burmistrz) wniósł o wskazanie, że organem właściwym do załatwienia sprawy jest Wójt. Zdaniem Burmistrza, z poczynionych czynności nie wynika, że J. M. przebywa na terenie Gm. B. z zamiarem stałego pobytu. Z oświadczenia A. K. wynika bowiem, że w okresach, gdy J. M. pracował w jego gospodarstwie, mieszkał w barakowozie na terenie gospodarstwa rolnego. Pomieszczenia te nie spełniają wymogów lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Wobec tego żadna z dwóch przesłanek określenia miejsca zamieszkania nie występuje co do pobytu J. M. na terenie Gm. B.. Wobec tego J. M. musi być traktowany jako osoba bezdomna, a więc organem właściwym do załatwienia sprawy jest organ właściwy dla ostatniego miejsca zameldowania tej osoby, a więc Wójt. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Właściwość organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1510; dalej: ustawa o świadczeniach), zgodnie z którym dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy (...) jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienia NSA z: 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18, 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18, 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GW 65/17, 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak jest możliwości zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem – jak już wskazano – art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Aby prawidłowo zastosować art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. na gruncie niniejszej sprawy, należy mieć na uwadze, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach wskazuje, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. Zatem, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na osadzeniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się więc do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały bywa uznawany za potwierdzenie, że dana osoba przebywa (przebywała) w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. W myśl bowiem art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (aktualnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 657) pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Fakt meldunku w istocie niejednokrotnie potwierdza zatem, że zameldowany posiadał zamiar stałego tam przebywania. Jeżeli zaś nie można ustalić właściwości miejscowej według miejsca zamieszkania lub według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, dopiero wówczas właściwość organu ustala się – w myśl art. 21 § 2 k.p.a. – według miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Z akt sprawy wynika, że J. M. jest zameldowany pod adresem D. [...], [...] D., jednak od 30 lat nie zamieszkuje w tym miejscu. Jako adres zamieszkania podaje natomiast C. [...] (por. Kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego) i jest to jego ostatni znany adres zamieszkania.. Z tego względu – z uwagi na art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – należało przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji o potwierdzeniu prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Wójt Burmistrz B.. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.