II GW 183/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Województwa Łódzkiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej postanawia: wskazać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organ właściwy do załatwienia sprawy

Wnioskiem z [...] grudnia 2023 r. Zarząd Województwa Łódzkiego (dalej: "ZWŁ"), na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 645; dalej: "u.d.p.") wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") w sprawie ustalenia organu właściwego dla rozpatrzenia wniosku dotyczącego uzgodnienia lokalizacji przyłącza gazu na działce oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. [...], obręb [...] Z., w pasie drogowym ul. [...], w m. Z. W uzasadnieniu wniosku zaznaczono, że pismem z [...] listopada 2023 r., w oparciu o art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: "k.p.a."), GDDKiA przekazała do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi jako do organu właściwego wniosek inwestora robót, tj. [...] Spółki [...] Sp. z o.o. Oddział Zakład [...] w L. o wyrażenie zgody na lokalizację przyłącza gazu na działce oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...] Z., w pasie drogowym ul. [...]. Planowana infrastruktura ma być usytuowana w granicach działki drogowej, w pasie drogowym drogi krajowej nr 71 na odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z drogą krajową nr 91 w Z., a skrzyżowaniem z drogą krajową nr 14 w S. ZWŁ stwierdził, że działka objęta wnioskiem o udzielenie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację urządzenia obcego w pasie drogowym drogi publicznej w miejscowości Z., położona jest w pasie drogi będącej bezspornie drogą publiczną, a do [...] lipca 2023 r. bezspornie drogą krajową nr 71. Zaznaczył ponadto, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym pismem przekazującym sprawę do rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Łódzkiego, w ocenie GDDKiA, na mocy art. 10 ust. 5 u.d.p. odcinek drogi krajowej nr 71 pomiędzy skrzyżowaniem z DK14 w gminie S. a skrzyżowaniem z drogą krajową nr 72 w A. został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej S14, a tym samym utracił kategorię drogi krajowej i został zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Zdaniem ZWŁ, skutkiem oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej S14 jest zastąpienie odcinka drogi krajowej nr 71 na odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z DK 91 w Z., a skrzyżowaniem z DK 72 w A., a tym samym utrata kategorii drogi krajowej przez ten odcinek drogi. Skutkiem oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej S14 nie jest natomiast zastąpienie drogi krajowej nr 71 na odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z DK 14 w gminie S. a skrzyżowaniem z DK 91 w Z., którego to odcinka dotyczy wniosek o lokalizację urządzeń w pasie drogi publicznej. Skoro zatem przedmiotowy odcinek drogi nie został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej, nie utracił on kategorii drogi krajowej i nie zyskał kategorii drogi wojewódzkiej. Tym samym organem właściwym do rozpatrzenia wniosku w sprawie możliwości lokalizacji przyłącza w pasie drogowym drogi publicznej jest GDDKiA, jako zarządca drogi właściwy dla drogi krajowej. ZWŁ wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 5 u.d.p. odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepis art. 10 ust. 5 powiązany jest z art. 10 ust. 4 u.d.p. określającym, że nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w ciągu której leży. Oddanie nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej do użytkowania, zgodnie z art. 10 ust. 4 i ust. 5, wywołuje zatem ex lege dwa skutki tj. zaliczenie nowo wybudowanego odcinka drogi do kategorii drogi, w ciągu której leży oraz zaliczenie do kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej, który został zastąpiony odcinkiem drogi nowo wybudowanej. Jak wynika z utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych przepis art. 10 ust. 5 u.d.p. ma charakter normy szczególnej, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych u.d.p. i niezależny od woli zarządców dróg (postanowienie NSA z: 4 marca 2014 r. sygn. akt II GW 28/13, 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OW 21/12, 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OW 148/11, 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OW 150/11 i in.). Zmiana kategorii drogi publicznej następująca z mocy prawa w sposób niezależny od woli zarządców dróg, wiąże zarówno zarząd województwa (który nie może sprzeciwić się zaliczeniu danego odcinka drogi do kategorii drogi wojewódzkiej) jak i zarządcę drogi krajowej, który nie może dowolnie uznać, że kategorię drogi krajowej utracił inny odcinek drogi, niż zastąpiony nowo oddanym do użytkowania odcinkiem drogi. Podkreślił, że wykładnia art. 10 ust. 5 u.d.p. dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zaistnienie skutku prawnego będącego konsekwencją zastąpienia jednej drogi przez drugą wymaga, aby nowo wybudowany odcinek drogi znajdował się w określonej relacji przestrzennej względem odcinka drogi, który zastępuje. Odcinki dróg powinny przebiegać względem siebie równolegle. Oddany do użytkowania w dniu [...] lipca 2023 r. odcinek drogi ekspresowej S14 ma swój początek na węźle A. i biegnie dalej południkowo (z niewielkim przesunięciem w kierunku wschodnim pomiędzy Z., a A.) w kierunku północnym, aż do połączenia z autostradą A2 i DK 91 na węźle E. W układzie nawiązującym swoim przebiegiem do drogi S14 przebiega droga krajowa nr 71 od węzła A. do Z. W miejscowości Z. droga krajowa nr 71 zmienia układ swojego przebiegu na równoleżnikowy i biegnie dalej w kierunku wschodnim do miejscowości S. Zatem, oparciu o treść art. 10 ust. 5 u.d.p. nie można uznać, że kategorię drogi krajowej na skutek oddania do użytkowania w dniu [...] lipca 2023 r. utracił odcinek drogi krajowej nr 71 pomiędzy skrzyżowaniem z DK 91 Z., a skrzyżowaniem z DK 14 w gminie S. Skoro zatem nie nastąpiła utrata kategorii drogi przez odcinek drogi krajowej, właściwym zarządcą drogi pozostaje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a zatem w ocenie ZWŁ, jest on organem właściwym do rozpatrzenia sprawy będącej przedmiotem wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W odpowiedzi na wniosek GDDKiA wniósł o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu kompetencyjnego i wskazanie ZWŁ jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację przyłącza, wobec wydanych postanowień NSA w dniu 6 grudnia 2023 r. dotyczących interpretacji art. 10 ust. 5 u.d.p., w kontekście oddania do użytkowania drogi ekspresowej Zachodniej Obwodnicy L. S14 odc. A i B w stanie faktycznym po [...] lipca 2023 r., tj. oddaniu do użytkowania odcinka B drogi ekspresowej S14 oraz braku utraty statusu drogi krajowej DK nr 71 w miejscowości G., GDDKiA podkreślił, że przychyla się do wniosku Marszałka Województwa o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu kompetencyjnego i wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do rozpoznania wniosku, który złożyła [...] Spółka [...] sp. z o.o. w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację przyłącza gazu w pasie drogowym drogi krajowej nr 71, ul. [...] w miejscowości Z., dz. o nr ewid. [...], obręb [...] Z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczy uzgodnienia lokalizacji przyłącza gazu na działce oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. [...], obręb [...] Z., w pasie drogowym ul. [...]. Wobec złożenia przez GDDiK sprzecznych oświadczeń w odpowiedzi na wniosek - tj. wniesienie o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu kompetencyjnego i wskazanie Zarządu Województwa Łódzkiego jako organu właściwego oraz jednocześnie wniesienie o wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do rozpoznania wymienionego wniosku, nie można było uznać, że spór wygasł i sprawa rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego stała się bezprzedmiotowa. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 19 ust. 2 u.d.p. w zakresie istotnym dla rozpoznawanego sporu kompetencyjnego, zarządcą dróg krajowych jest - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a zarządcą dróg wojewódzkich - zarząd województwa (w odniesieniu do dróg wojewódzkich położonych w województwie łódzkim będzie to Zarząd Województwa Łódzkiego). Między stronami sporu kompetencyjnego nie jest sporne, że droga nr 71, w pasie której położona jest działka o nr ewid. [...], obręb [...] Z., w pasie drogowym ul. [...], w m. Z., była drogą krajową w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.p. W dniu [...] lipca 2023 r. został oddany do użytku nowo wybudowany odcinek drogi ekspresowej S14 (zachodniej obwodnicy L.), który zdaniem GDDKiA zastąpił m.in. odcinek drogi krajowej nr 71 pomiędzy skrzyżowaniem z drogą krajową nr 91 w Z., a skrzyżowaniem z drogą krajową nr 14 w S. Rozważenia zatem wymaga, czy w opisanej sytuacji nastąpiło z mocy prawa pozbawienie dotychczasowej drogi nr 71 - na spornym odcinku - kategorii drogi krajowej i zaliczenie tego odcinka drogi do kategorii drogi wojewódzkiej. Kwestię tę reguluje przepis art. 10 ust. 5 u.d.p. stanowiący, że "Odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej". Podkreślić należy, że z momentem oddania nowo zbudowanej drogi do eksploatacji, zaliczenie drogi "starej" do drogi wojewódzkiej następuje z mocy prawa i bezwarunkowo. Ustawa w tym przypadku posłużyła się rozwiązaniami szczególnymi i nie uzależniła daty zmiany kategorii od spełnienia wymogów formalnych z art. 10 ust. 1-3 u.d.p. Przepis art. 10 ust. 5 u.d.p. ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych (z uwzględnieniem unormowań zawartych w art. 10 ust. 5a-5d ww. ustawy). Z tych też przyczyn przepis ten nie może być stosowany ani interpretowany rozszerzająco. Słusznie wskazuje Zarząd Województwa Łódzkiego, że nowy odcinek drogi ekspresowej S14 oraz sporny odcinek drogi nr 71 nie pozostają ze sobą w takim związku przestrzennym, o jakim mowa w przepisie art. 10 ust. 5 u.d.p. Oddany do użytkowania w dniu [...] lipca 2023 r. odcinek drogi ekspresowej S14 ma swój początek na węźle A. i biegnie dalej południkowo (z niewielkim przesunięciem w kierunku wschodnim pomiędzy Z. a A.) w kierunku północnym, aż do połączenia z autostradą A2 i DK 91 na węźle E. W układzie nawiązującym swoim przebiegiem do drogi S14 przebiega droga krajowa nr 71 od węzła A. do Z. W miejscowości Z. droga krajowa nr 71 zmienia układ swojego przebiegu na równoleżnikowy i biegnie dalej w kierunku wschodnim do miejscowości S. Taki właśnie układ przestrzenny i funkcjonalny nowego odcinka drogi ekspresowej (południkowy) oraz dotychczasowego odcinka drogi krajowej (równoleżnikowy) nie pozwala na przyjęcie, że ten pierwszy odcinek zastąpił drugi, a zatem nie można w sposób uprawniony twierdzić, że doszło do zastąpienia drogi krajowej nr 71 pomiędzy skrzyżowaniem z drogą krajową nr 91 w Z. a skrzyżowaniem z drogą krajową nr 14 w S., przez oddany do użytkowania [...] lipca 2023 r. nowy odcinek drogi ekspresowej S14 na trasie między węzłami L. (bez węzła) - DK 91 w m. S. Nie został w tym zakresie spełniony warunek przestrzennej równoległości porównywanych odcinków drogi ekspresowej i drogi krajowej, a zatem nie została zrealizowana przesłanka "zastąpienia" tego ostatniego odcinka przez nowy odcinek drogi wyższej kategorii, zgodnie z ratio legis art. 10 ust. 5 u.d.p. (por. np. postanowienie NSA z 8 października 2020 r., sygn. akt II GW 54/20; postanowienie NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt II GW 60/22; postanowienie NSA z 11 maja 2023 r. sygn. akt II GW 1/23). W postanowieniu z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GW 99/22, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z pierwotnym założeniem ustawodawczym wyrażonym w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (rządowy projekt ustawy, druk nr 1933, Sejm IV kadencji), celem wprowadzenia systemu bezwarunkowego i następującego z mocy samego prawa zaliczania tzw. starych odcinków dróg zastępowanych przez nowe odcinki (zasadniczo wyższej kategorii) do określonej kategorii (pierwotnie tylko gminnej, a obecnie także wojewódzkiej i powiatowej, zgodnie z tzw. kaskadowym i zstępującym systemem zmiany kategorii dotychczasowych odcinków drogowych) było przyspieszenie i odformalizowanie procesu zmiany statusu dróg w związku z realizacją inwestycji drogowych, zasadnicze wyłączenie możliwości wstrzymywania przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego procesu zmiany kategorii dotychczasowych dróg zastępowanych nowymi odcinkami oraz zapobieżenie sytuacjom, gdy "zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg (...) jest zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przebiegającymi odcinkami dróg" (zob. druk nr 1933, Sejm IV kadencji), a więc dotychczasowym odcinkiem (np. drogi krajowej) oraz odcinkiem nowym (np. drogi ekspresowej). Z uzasadnienia projektu ww. ustawy nowelizującej wynika zatem, że ustawodawca przyjął wąskie rozumienie określonego w art. 10 ust. 5 u.d.p. warunku zastąpienia dotychczasowego odcinka drogi przez nowo wybudowany odcinek, skoro odcinki te mają przebiegać względem siebie równolegle. Jest to przejaw podejścia formalno-przestrzennego. Odcinki drogowe stare (zastępowane) i nowe (zastępujące) muszą zatem przebiegać nie tylko w określonej bliskości przestrzennej, lecz także w układzie równoległym (a nie np. prostopadłym lub ukośnym), wskazującym na cel inwestora, aby doszło do bezpośredniego zastąpienia dotychczasowego odcinka nowo wybudowanym odcinkiem drogowym. W konsekwencji należy odrzucić proponowaną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad szeroką interpretację przesłanki "zastąpienia" z art. 10 ust. 5 u.d.p. Tego rodzaju podejście prowadziłoby do trudnej do przewidzenia swobody inwestorów nowych odcinków dróg wyższej kategorii w przekazywaniu organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego dotychczasowych odcinków pozbawionych wyższej kategorii i zaliczonych z mocy ustawy do kategorii niższej (art. 10 ust. 5, 5e i 5f u.d.p.), skoro niezależnie od kryterium formalno-przestrzennego można by zawsze rozważać, czy i w jakim zakresie nowo wybudowany odcinek "zastąpił" odcinek dotychczasowy (np. przez przejęcie jego funkcji, w tym np. obsługi ruchu drogowego na pewnym odcinku, lub przez redukcję natężenia ruchu na pewnym odcinku). Odrębnie należy uwzględnić konieczność respektowania zasad związanych z ochroną samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, które nie powinny być obciążane nowymi zadaniami i związanymi z nimi wydatkami (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, druk nr 1031, Sejm VII kadencji) na podstawie niedookreślonej treściowo regulacji normatywnej, a ponadto - bez zapewnienia odpowiedniego finansowania nowych zadań. Mając na uwadze powyższe argumenty, wobec uznania, że sporny odcinek drogi krajowej nr 71 nie został w świetle art. 10 ust. 5 u.d.p. zastąpiony przez nowo wybudowany odcinek drogi ekspresowej S14, należało przyjąć, że odcinek ten zachował dotychczasowy status funkcjonalny drogi krajowej, a zatem zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 u.d.p. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, pozostaje jego zarządcą. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.