II GW 168/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Strzeleckiego z dnia 24 lipca 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Strzeleckim a Głównym Inspektorem Transportu Drogowego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego postanawia: wskazać Starostę Strzeleckiego jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.

Starosta Strzelecki wnioskiem z 24 lipca 2023 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Głównym Inspektorem Transportu Drogowego (dalej także: GITD) w przedmiocie wskazania organu właściwego do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Wnioskodawca wskazał, że wspólnicy spółki cywilnej A. S. i K. B., działający w ramach A. s.c. złożyli do Starostwa Powiatowego w Strzelcach Opolskich wniosek o wygaszenie licencji nr [...] (zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego) oraz zezwolenia nr [...] (na międzynarodowe przewozy drogowe na potrzeby własne), w związku ze sprzedażą "jedynego samochodu z zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego". Starosta Strzelecki pismem z 8 czerwca 2022 r. przekazał powyższy wniosek Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego wraz z prośbą o wygaszenie zezwolenia. W uzasadnieniu powołał się na art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. Poz. 2000 z późn. zm.; dalej k.p.a.), a także na postanowienie NSA z 18 lutego 2020 r. sygn. akt II GW 33/19. Główny Inspektor Transportu Drogowego poinformował Starostę Powiatu Strzeleckiego o zakończeniu współpracy pomiędzy wspólnikami spółki cywilnej A.S. i K.B. a osobą zarządzającą transportem – K.K. i przedłożył jej oświadczenie z 12 lipca 2022 r., a także poinformował, że zgodnie z art. 11 ust. 2a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Z 2022 r. Poz. 180 z późn.zm.; dalej u.t.d.) w przypadku utraty uprawnień wynikających z licencji wspólnotowej, organem właściwym w sprawach wynikających z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, jest starosta właściwy dla siedziby przedsiębiorcy. W rezultacie, Starosta Strzelecki złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, w którym nie podzielił stanowiska GITD i stwierdził, że sam obowiązek przekazania akt nie świadczy o zmianie właściwości organów, a ma jedynie umożliwić wydawanie wypisów, o których mowa w art. 11 ust. 2a u.t.d. Wskazał również, że w przypadku kiedy zaistnieje taka potrzeba, to nie ma przeszkód aby akta administracyjne zostały przekazane z powrotem do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji i zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. mógł jako właściwy stwierdzić jej wygaśnięcie. W odpowiedzi na wniosek, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że po zmianie art. 11 ust. 2a u.t.d. we wszystkich sprawach wynikających z decyzji właściwy jest już starosta, bez względu na to jakiego przedmiotu dotyczy postępowanie administracyjne. Na tym tle między organami powstał spór kompetencyjny, a więc o ustalenie, który z nich jest właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego nr [...]. Zatem, czy właściwy jest organ, który wydał to zezwolenie, czy też organ, który jest właściwy w sprawach wynikających z zezwolenia w przypadku utraty uprawnień wynikających z licencji wspólnotowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z 18 października 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SO/Op 12/23 stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jako sądowi właściwemu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2019 r., poz. 2325 dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Rozstrzyganie sporów o właściwość należących do sądów administracyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Spór kompetencyjny dotyczy bowiem rozpoznania wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z 24 lipca 2023 r. jak i w odpowiedzi na ten wniosek organy pozostające w sporze powołują się na treść art. 162 § 1 k.p.a. oraz art. 11 ust. 2a u.t.d., zatem konieczne jest odniesienie się do treści tych przepisów i rozważenie czy mają one zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Natomiast ustawa o transporcie drogowym w art. 11 ust. 2a reguluje kwestie właściwości organu w sprawach wynikających z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, w przypadku utraty uprawnień wynikających z licencji wspólnotowej. Wspólnicy spółki cywilnej A. S. i K. B. złożyli do Starostwa Powiatowego w Strzelcach Opolskich wniosek o wygaszenie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz zezwolenia na międzynarodowe przewozy drogowe na potrzeby własne. Wniosek ten był związany z zakończeniem współpracy z osobą zarządzającą transportem – K. K., posiadającą certyfikat kompetencji zawodowych osoby zarządzającej transportem, o której mowa w art. 4 ust. 1 albo w art. 4 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z 21 października 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.U.UE.L.2009.300.51; dalej: rozporządzenie). Zgodnie z art. 3 rozporządzenia przedsiębiorcy wykonujący zawód przewoźnika drogowego muszą spełniać wymóg posiadania rzeczywistej i stałej siedziby w jednym z państw członkowskim, cieszyć się dobrą reputacją, posiadać odpowiednią zdolność finansową oraz wymagane kompetencje zawodowe. W przeciwnym razie tracą uprawnienia wynikające z licencji. Zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego jest wydawane na czas nieokreślony, zaś licencje wspólnotowe na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego są udzielane na czas określony nie dłuższy niż 10 lat, z możliwością ich przedłużenia. W związku z tym, że podmiot, o którym mowa we wniosku utracił uprawnienia z licencji wspólnotowej na skutek upływu terminu, na jaki została udzielona (okres ważności licencji: od 16 lutego 2017 r. do 15 lutego 2022 r.), a także w związku z utratą przez przedsiębiorcę wymaganych kompetencji zawodowych (zakończenie współpracy z osoba zarządzającą transportem), uzasadniony stał się wniosek spółki o wygaszenie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego skierowany do Starostwa Powiatowego w Strzelcach Opolskich. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 2a u.t.d. organem właściwym w sprawach wynikających z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wydanego przez organ, o którym mowa w art. 7ust. 2 pkt 2 u.t.d. (tj. Główny Inspektor Transportu Drogowego) jest starosta właściwy dla siedziby przedsiębiorcy określonej w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS), a w przypadku przedsiębiorców będących osobami fizycznymi - adresu stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej określonego w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG). Z akt sprawy wynika, że wspólnicy spółki cywilnej A. s.c. prowadzą działalność na terenie wsi Szymiszów położonej w województwie opolskim, w powiecie strzeleckim, zatem starostą właściwym w sprawach wynikających z zezwolenia jest Starosta Strzelecki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Starosty, który powołuje się na postanowienie NSA z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II GW 33/19, w zakresie dotyczącym art. 11 ust. 2a i zmiany właściwości organów w związku z przekazaniem akt, gdyż orzeczenie to odnosi się do nieaktualnego już stanu prawnego. Art. 11 ust. 2a w brzmieniu sprzed nowelizacji regulował wyłącznie kwestie właściwości organu do wydawania wypisu lub wypisów z zezwolenia. Z przepisu tego nie wynikało wówczas, że organ tam wskazany staje się właściwy we wszystkich sprawach dotyczących zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika, co z kolei w obecnym brzmieniu wynika jednoznacznie. Wprowadzając zmiany w art. 11 u.t.d. zamiarem ustawodawcy było doprecyzowanie przepisów związanych z przekazywaniem dokumentów zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego do starosty właściwego dla siedziby przedsiębiorcy, w przypadku utraty przez przedsiębiorcę uprawnień wynikających z licencji wspólnotowej. Dotychczas w przypadku przekazania takich dokumentów przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego na podstawie art. 11b ust. 2a starosta był właściwy względem wydawania wypisów z takiego zezwolenia. Zmiana art. 11 u.t.d. powoduje, że po przekazaniu dokumentów zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego starosta będzie właściwy względem całości spraw wynikających z tego zezwolenia (Uzasadnienie projektu ustawy z 26 stycznia 2022 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym, ustawy o czasie pracy kierowców oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. 2022 poz. 209). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanego wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, należy również zauważyć, że nie ma podstaw do zastosowania w sprawie art. 162 § 1 k.p.a., gdyż okoliczność udzielenia spółce przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego nie obliguje tego organu do jego wygaszenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., wskazał Starostę Strzeleckiego jako organ właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego.