II GW 15/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 24 stycznia 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Łódzkiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie zmiany w organizacji ruchu postanawia: wskazać Marszałka Województwa Łódzkiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Wnioskiem z 24 stycznia 2024 r. Marszałek Województwa Łódzkiego (dalej: Marszałek, MWŁ), na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. art. 10 ust. 4 ustawy z 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1047 z późn. zm.; dalej: p.r.d.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784; dalej: rozporządzenie w sprawie warunków zarządzania ruchem), wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej zwanym: GDDKiA), w sprawie rozpoznania wniosku E. F. dotyczącego montażu lustr drogowego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] – ul. [...] w rejonie skrzyżowania z ul. [...] w miejscowości Z. W ocenie MWŁ skutkiem oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła E. do węzła A. jest utrata kategorii drogi krajowej przez odcinek drogi krajowej (dalej: DK) nr [...] pomiędzy skrzyżowaniem z DK [...] w Z. a węzłem E. na autostradzie [...]. Natomiast skutkiem oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej [...] nie jest zastąpienie DK [...] na odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z drogą [...] (węzeł R.) a skrzyżowaniem z DK [...] w Z., którego to odcinka dotyczy wniosek w sprawie organizacji ruchu. W tej sytuacji odcinek ten nie utracił kategorii drogi krajowej i nie zyskał kategorii drogi wojewódzkiej. W uzasadnieniu podano, że pismem z 30 listopada 2023 r. podpisanym przez Zastępcę Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi (działający w imieniu GDDKiA) został przekazany do MWŁ, jako do organu właściwego, do rozpatrzenia ww. wniosek dotyczący montażu lustr drogowego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] – ul. [...] w rejonie skrzyżowania z ul. [...] w Z. W ocenie GDDKiA następującym z mocy prawa (na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p.) skutkiem oddania do użytkowania drogi [...] była utrata kategorii drogi krajowej nr [...] na całej jej długości, utrata kategorii drogi krajowej nr [...] na odcinku od skrzyżowania z drogą [...] (węzeł R.) do węzła E. na autostradzie [...]. W ocenie Marszałka, skoro skutkiem oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej [...] nie jest zastąpienie drogi krajowej Nr [...] na odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z drogą [...] (węzeł R.), a skrzyżowaniem z DK [...] w Z., którego to odcinka dotyczy projekt organizacji ruchu i przedmiotowy odcinek drogi nie został zastąpiony nowowybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej, nie utracił ten odcinek kategorii drogi krajowej i nie zyskał kategorii drogi wojewódzkiej, bo nie nastąpiło zastąpienie, o którym mowa w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645; dalej: u.d.p.). Tym samym, organem właściwym do rozpatrzenia sprawy zmiany organizacji ruchu w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] – ul. [...] w rejonie skrzyżowania z ul. [...] w Z. jest GDDKiA, jako organ zarządzający ruchem na drogach krajowych. W odniesieniu do odcinka DK [...] pomiędzy skrzyżowaniem z DK [...] w R. a węzłem P., oraz odcinka DK [...] pomiędzy skrzyżowaniem z DK [...] w Z. a skrzyżowaniem z DK [...] w S., jak też w odniesieniu do odcinka DK [...] pomiędzy skrzyżowaniem z drogą [...] (węzłem .) a skrzyżowaniem z DK [...] w Z., w ocenie Marszałka Województwa Łódzkiego nie nastąpiło zastąpienie, o którym mowa w art. 10 ust. 5 u.d.p., a co za tym idzie te odcinki dróg nie utraciły kategorii drogi krajowej. Dla uzasadnienia stanowiska o braku utraty kategorii drogi krajowej przez odcinek objęty sporem kompetencyjnym, MWŁ odwołał się do uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk sejmowy Nr IV.1993). Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy, celem jej wprowadzenia było dążenie, by zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg czy obwodnice, nie był zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przebiegającymi odcinkami dróg. Ustawodawca nie przewidywał natomiast aby skutkiem wybudowania nowego odcinka drogi miała być utrata kategorii przez kilka odcinków przebiegających względem siebie równolegle. W odpowiedzi na wniosek, GDDKiA wniósł o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu kompetencyjnego i wskazanie Marszałka jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku. W ocenie GDDKiA stanowisko Marszałka nie jest zasadne, z uwagi na treść art. 10 ust. 5 u.d.p. oraz w związku z tym, że droga [...] została oddana do użytkowania, co wynika z zaświadczeń Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej: WINB, z dnia 6 lipca 2023 r., znak: WIK.7710.125.2023.PG oraz znak: WIK.7710.126.2023.PG, potwierdzających brak sprzeciwu organu nadzoru budowalnego co do zamiaru przystąpienia do użytkowania ww. odcinka drogi oraz dopuszczeniem do ruchu ww. drogi, na odcinku od węzła A. do węzła E., w dniu 14 lipca 2023 r. Ponadto zaświadczeniem z 23 czerwca 2022 r., znak: WIK.7710.509.2022.PG, Łódzki WINB potwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu do użytkowania odcinka drogi od węzła A. (poprzednio Ł.) do węzła Ł1, a ten odcinek drogi został dopuszczony do ruchu w dniu 25 czerwca 2022 r. W opinii GDDKiA, w związku z powołanymi dokumentami i dopuszczeniem do ruchu ww. odcinków drogi ekspresowej, odcinek drogi publicznej, którego dotyczy wniosek stał się z mocy samego prawa, z dniem 14 lipca 2023 r. odcinkiem drogi wojewódzkiej, na mocy art. 10 ust. 5 u.d.p., a zatem na tle sprawy o zatwierdzenie czasowej organizacji ruchu organem właściwym jest Marszałek. W obecnym stanie prawnym (i faktycznym) bowiem, tj. od 14 lipca 2023 r., droga ekspresowa S14, począwszy od jej włączenia do drogi ekspresowej [...] (w obszarze węzła R., na terenie gminy D.) do jej włączenia do autostrady [...] (w rejonie węzła E., na terenie gminy Z.), zastąpiła dotychczasową drogę krajową Nr [...], na odcinku od skrzyżowania z nowym odcinkiem drogi krajowej Nr [...] w rejonie węzła E. do węzła R. na drodze ekspresowej [...] i pełni w obecnym stanie funkcję obwodnicy aglomeracji ł. Oddanie do użytkowania, w dniu 14 lipca 2023 r., ostatniego odcinka drogi ekspresowej [...], (tj. odcinka stanowiącego inwestycję pn. "Projekt i budowa drogi ekspresowej [...] Zachodniej Obwodnicy Ł. Zad. B – Odcinek II węzeł Ł. (bez węzła) – [...] w m S.", obejmującą odcinek B drogi ekspresowej [...], od km 2+466 do km 16+343) pozwoliło na domknięcie ringu składającego się z autostrad i dróg ekspresowych wokół aglomeracji łódzkiej, a jednocześnie zakończenie realizacji Zachodniej Obwodnicy miasta Ł. W załączeniu do wniosku GDDKiA dołączył m.in. kopie ww. zaświadczeń potwierdzających oddanie do użytkowania stosownych odcinków drogi S14. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku organu wykonawczego wojewódzkiej jednostki samorządu terytorialnego – Marszałka Województwa Łódzkiego, o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad – centralnym organem administracji rządowej zarządzającym ruchem na drogach krajowych, w sprawie z wniosku E. F. dotyczącego montażu lustr drogowego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] – ul. [...] w rejonie skrzyżowania z ul. [...] w miejscowości Z. Spór ten dotyczy, mając na uwadze uzasadnienie wniosku MWŁ oraz odpowiedź GDDKiA na tenże wniosek, oraz przedstawione przez strony dokumenty, kwalifikacji odcinka drogi DK [...] pomiędzy skrzyżowaniem z drogą [...] (węzłem R.) a skrzyżowaniem z DK[...] w Z. (czy jest nadal drogą krajową czy też stał się drogą wojewódzką) i w konsekwencji ustalenia organu zarządzającego tym odcinkiem (art. 19 ust. 1 i 2 u.d.p.). Zgodnie z art. 10 ust. 3 i 4 z zastrzeżeniem art. 10 ust. 56p.r.d., GDDKiA jest organem zarządzającym ruchem na drogach krajowych, natomiast marszałek województwa jest organem zarządzającym ruchem na drogach wojewódzkich. Z przepisów tych wynika, że przesłanką przesądzającą o właściwości rzeczowej i miejscowej organu zarządzającego ruchem na drodze publicznej jest funkcjonalny status tej drogi, wynikający z art. 2 ust. 1 u.d.p. Zasadę tę potwierdza przepis art. 10 ust. 9 p.r.d., który stanowi, że drogami krajowymi, wojewódzkimi, powiatowymi i gminnymi są drogi publiczne określone zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Wyznaczenie właściwego organu zarządzającego ruchem na konkretnej drodze publicznej wymaga zatem jednoznacznego ustalenia statusu funkcjonalnego tej drogi. Organy będące stronami sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej prezentują rozbieżne stanowiska w przedmiocie wykładni i zastosowania art. 10 ust. 3 i 4 w zw. z art. 10 ust. 9 p.r.d. w zw. z art. 10 ust. 5 u.d.p. na tle sprawy o zatwierdzenie zmian w organizacji ruchu. W ocenie GDDKiA, w związku z oddaniem do użytkowania drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła E. do węzła A., zgodnie z art. 10 ust. 5 u.d.p., dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr [...] – ul. [...] w Z. został pozbawiony kategorii krajowej i zaliczony do kategorii wojewódzkiej. Stanowisko to jest konsekwentnie negowane przez Marszałka Województwa Łódzkiego, będącego wnioskodawcą w niniejszej sprawie. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż w postanowieniach z: 13 lutego 2023 r., sygn. akt II OW 28/23 oraz z 19 lutego 2024 r. (opublikowane: nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w podobnym stanie faktycznym sprawy. Oceny przedstawione w uzasadnieniu wskazanego postanowienia NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i z tego względu uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanego powyżej rozstrzygnięcia. Przedstawione przez GDDKiA ww. zaświadczenia Łódzkiego WINB potwierdzają, że zostały oddane do użytkowania dwa brakujące odcinki drogi [...], co spowodowało nie tylko możliwość funkcjonowania [...] na całej długości odcinka od węzła E. (na [...]) do węzła R. (na [...]), ale co ważniejsze domknięcie ringu nowych dróg autostradowych i ekspresowych wokół aglomeracji łódzkiej. Oznacza to, że odcinek drogi DK[...] na odcinku od węzła E. do węzła R. został zastąpiony układem dróg ekspresowych [...] i [...] jako elementu składającego się na układ autostrad i dróg ekspresowych ([...]/[...]/[...]/[...]) wokół aglomeracji łódzkiej. W świetle tych ustaleń jako niezasadne należało uznać argumenty podniesione przez Marszałka. W świetle stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, a więc treści art. 10 ust. 5 u.d.p. Marszałek Województwa Łódzkiego nie może skutecznie powoływać się na okoliczność, że dotychczasowa DK[...] – ul. [...] w rejonie skrzyżowania z ul. [...] w Z., stanowi nadal odcinek drogi krajowej. Również w świetle ww. zaświadczeń Łódzkiego WINB nie znajduje potwierdzenia stanowisko Marszałka Województwa Łódzkiego jakoby odciek drogi krajowej Nr [...] pomiędzy skrzyżowaniem z drogą krajową Nr [...] w Z., a węzłem R. na drodze ekspresowej [...], nie został zastąpiony nowym oddanym do użytkowania odcinkiem drogi ekspresowej. Wręcz przeciwnie istnieją przesłanki, na które skutecznie powołuje się Generalny Dyrektor, że stosownie do art. 10 ust. 5 u.d.p. dotychczasowa DK[...], w tym - ul. [...] w rejonie skrzyżowania z ul. [...] w Z. została pozbawiona dotychczasowej kategorii i zaliczona została z mocy prawa do kategorii dróg wojewódzkich, zgodnie z art. 10 ust. 5 u.d.p. Zresztą stanowisko GDDKiA potwierdza załącznik do zarządzenia GDDKiA nr 6 z dnia 3 kwietnia 2024 r. w sprawie nadania numerów drogom krajowym (Dz. Urz. GDDKiA z 2024 r., poz. 6) wydanego na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 1 u.d.p. oraz § 5 ust. 2 pkt 1 załącznika do zarządzenia Nr 27 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 5 grudnia 2022 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. Urz. GDDKiA poz. 27 oraz z 2023r. poz. 8, 11 i 39), w którym ustala się , że droga krajowa nr [...] ma przebieg: G. [...] – P. /WĘZEŁ "P."/. Mając na uwadze powyższe, wobec uznania, że sporne odcinki DK [...] zostały w świetle art. 10 ust. 5 u.d.p. zastąpione przez nowo wybudowany odcinek drogi ekspresowej [...], należało przyjąć, że stosownie do art. 10 ust. 3 i 4 w zw. z art. 10 ust. 9 p.r.d. w zw. z art. 10 ust. 5 u.d.p. na tle niniejszej sprawy, organem właściwym jest Marszałek Województwa Łódzkiego. Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.