II GW 147/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 30 października 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Powiatu Kutnowskiego w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego postanawia: wskazać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Wnioskiem z 30 października 2023 r., który wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 3 listopada 2023 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad reprezentowany przez Oddział GDDKiA w Łodzi zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, a Zarządem Powiatu Kutnowskiego, w sprawie rozpatrzenia wniosku N. Sp. z o.o. w W. o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi powiatowej Nr 2124E (na działkach ew. [...] i [...] obręb [...] K.) urządzeń infrastruktury technicznej w postaci telekomunikacyjnej linii kablowej wraz z przyłączami abonenckimi w postaci napowietrznego kabla światłowodowego na istniejącej podbudowie słupowej. W uzasadnieniu wniosku zaznaczono, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2023 r., N. Sp. z o.o. wystąpiła do GDDKiA Oddział Łódź o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym na dz. o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] K., gm. K. (A1) urządzenia infrastruktury technicznej w postaci telekomunikacyjnej linii kablowej w postaci napowietrznego kabla światłowodowego na istniejącej podbudowie słupowej. Do ww. wniosku została dołączona kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 z naniesioną lokalizacją planowanej infrastruktury. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał w dniu 27 lutego 2023 r. decyzję udzielającą zezwolenia na lokalizację w/w infrastruktury telekomunikacyjnej na części dz. o nr ewid. [...] obręb [...] K., gm. K. (w obszarze skrzyżowania dodatkowej jezdni autostrady A1 z drogą powiatową Nr 2124E tj. do końca łuków wyokrąglających na tym skrzyżowaniu. W w/w decyzji wskazano jednocześnie, że dz. o nr ewid. [...], [...], [...] oraz część działki nr ewid. [...] obręb K. są zlokalizowane w pasach drogowych dróg powiatowych: Nr 2128E (dz. nr ewid. [...]) oraz Nr 2124E (dz. nr ewid. [...], [...] oraz cz. działki nr ewid. [...]), o czym organ informował wnioskodawcę już na etapie zawiadomienia znak: [...] z dnia [...].[...].2023 r. Uwzględniając w/w stanowisko GDDKiA, inwestor tj. N. Sp. z o.o. reprezentowana przez pełnomocnika, złożył w Starostwie Powiatowym w K. wniosek z dnia [...] września 2023 r. o wydanie w/w zezwolenia na lokalizację planowanej infrastruktury na działkach o nr ewid. [...] i [...], obręb [...] K., gmina K. Zawiadomieniem doręczonym w dniu [...] września 2023 r. Dyrektor Wydziału Drogownictwa, działający z upoważnienia Zarządu Powiatu, uznając się za organ niewłaściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy, przekazał w/w wniosek do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, argumentując, że weryfikacja przedmiotowych działek ewidencyjnych wykazała, że wskazane nieruchomości nie są ciągiem drogi powiatowej Nr 2124E. Jak wynika ze stanowiska GDDKiA, analiza zgromadzonych w niniejszej sprawie dokumentów wykazała, że na przedmiotowych działkach zlokalizowane są elementy drogi powiatowej Nr 2124E, w tym oświetlenie uliczne, służące tej właśnie drodze. GDDKiA w uzasadnieniu wniosku stwierdził dalej, iż bezspornym w niniejszej sprawie jest również fakt, że działki o nr ewid. [...] i [...] obręb K. stanowią własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, co jednakże nie przesądza automatycznie o fakcie, że stanowią one pas drogowy autostrady A1. W ocenie GDDKiA sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę nie przesądza o posiadaniu statusu zarządcy tej drogi. O pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje bowiem kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu, a zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 645; powoływanej dalej jako: u.d.p.) zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu. Niemniej nic nie stoi na przeszkodzie, aby właściwy zarządca drogi wydał zezwolenie na umieszczenie w pasie drogi powiatowej (na dz. [...], [...]) w miejscowości K. infrastruktury telekomunikacyjnej, a właściciel gruntu wydał inwestorowi dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. GDDKiA w uzasadnieniu wniosku wskazał ponadto, że dostępny na stronie Starostwa Powiatowego w K. Geoportal Powiatu K. potwierdza, że na odcinku drogi objętym w/w wnioskiem zlokalizowana jest droga powiatowa. Z kolei zgodnie z mapą dróg publicznych Gminy K., która przedstawia m.in. sieć dróg powiatowych z okresu przed wybudowaniem autostrady A1 - jest to droga powiatowa Nr 2124E. Potwierdza to również Uchwała Zarządu Powiatu w K. z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych, zgodnie z którym droga powiatowa Nr 2124E łączy miejscowości O. z miastem K. Jak wynika ze stanowiska GDDKiA bezspornym jest fakt, iż od końca łuków na skrzyżowaniu dodatkowej jezdni, usytuowanej w granicach autostrady A1 i w/w drogi powiatowej Nr 2124E jest zlokalizowana wskazana powyżej droga powiatowa. W niniejszej sprawie decyzją Nr 1/98 z dnia 29 grudnia 1998 r. Wojewoda Płocki udzielił zezwolenia Prezesowi Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie autostrady A1 na odcinku granica województwa kujawsko - pomorskiego/łódzkiego do węzła Stryków Zadanie II Odcinek 2 Węzeł Sójki - Węzeł Piątek od km 245+800 do km 261+000 przebudowano m.in. drogi poprzeczne, w tym drogę powiatową 2124E (co wynika z wyciągu projektu robót drogowych). Budowa przedmiotowej drogi miała na celu bezkolizyjne przeprowadzenie ruchu samochodowego przez pas drogowy autostrady. Zgodnie z Aktami Notarialnymi Repertorium A Nr [...] z dnia [...].08.2003 r. oraz Repertorium A Nr [...] z dnia [...].09.2003 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi nabył dz. o nr [...] oraz [...] z przeznaczeniem pod budowę autostrady A-1. Zgodnie z decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia 03.06.2004 r. znak: SP.VI.772/T/A-1/31/2004/KN, GDDKiA uzyskało prawo trwałego zarządu w celu zapewnienia połączenia ciągu komunikacyjnego (tj. drogi powiatowej Nr 2124E), przeciętego autostradą A1. Należy podkreślić, że przedmiotowe działki były niezbędne dla potrzeb przedmiotowej inwestycji jedynie na etapie realizacji. Ponadto z faktu nabycia przedmiotowych działek nie można wywodzić twierdzenia, że zarządca autostrady jest jednocześnie zarządcą drogi powiatowej na tym obszarze, bowiem nabycie działek pod inwestycję oraz objęcie ich liniami rozgraniczającymi nie powoduje automatycznie zmiany kategorii drogi. GDDKiA w uzasadnieniu wniosku stwierdził także, że zgodnie z w/w decyzją ustalono linie rozgraniczające teren inwestycji. W ocenie GDDKiA pojęcie "granic pasa drogowego" i "linii rozgraniczających teren" są niewątpliwie za sobą powiązane, jednakże nie są tożsame. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczają obszar, na terenie którego będzie realizowana inwestycja, co nie zawsze jest równoznaczne z granicami docelowego pasa drogowego konkretnej drogi publicznej. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Droga zaś oznacza budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno - użytkową usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu i postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z kolei zgodnie z definicją urządzenie drogi to obiekt lub urządzenie, w tym obiekt lub urządzenie budowalne, związane z funkcjonowaniem drogi lub ruchem drogowym. Jak wynika ze stanowiska GDDKiA przywołane definicje jak również fakt, że słupy linii nN, usytuowane m.in. na dz. o nr ewid. [...], są jednocześnie słupami oświetlenia dla w/w drogi powiatowej uznać należy, że stanowią one urządzenie drogi związane z zabezpieczeniem ruchu. Podkreślić w tym miejscu należy, że oświetlenie uliczne zainstalowane na słupie na dz. o nr ewid. [...] zlokalizowane jest w odległości ok. 140m od połączenia drogi powiatowej z dodatkową jezdnią, usytuowaną w granicach pasa drogowego autostrady A1, co wyklucza zakwalifikowanie w/w oświetlenia jako urządzenia drogi jaką jest autostrada i usytuowana w jej granicach w/w dodatkowa jezdnia. Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej NSA, zarządzeniem z 13 grudnia 2023 r., wezwała pełnomocnika Zarządu Powiatu do usunięcia braku formalnego odpowiedzi na wniosek GDDKiA przez nadesłanie oryginału lub poświadczonego za zgodność z oryginałem w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami odpisu pełnomocnictwa do reprezentowania Zarządu Powiatu Kutnowskiego w postępowaniu przed NSA pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Jak wynika z akt sprawy nadesłane - w odpowiedzi na ww. wezwanie - upoważnienie z [...] marca 2020 r. nr [...] swym zakresem nie obejmuje umocowania A. G. Dyrektora Wydziału Drogownictwa Starostwa Powiatowego w K. do działania w imieniu Zarządu Powiatu Kutnowskiego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Z uwagi na powyższe, zarządzeniem z dnia 27 grudnia 2023 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA pozostawiła odpowiedź na wniosek - pismo z dnia 6 grudnia 2023 r. bez rozpoznania - na podstawie art. 49 § 2 w zw. z art. 193 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 p.p.s.a., Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W myśl art. 15 § 2 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, w drodze postanowienia, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór kompetencyjny dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym (na działkach ew. [...] i [...] obręb [...] K.) urządzeń infrastruktury technicznej w postaci telekomunikacyjnej linii kablowej wraz z przyłączami abonenckimi w postaci napowietrznego kabla światłowodowego na istniejącej podbudowie słupowej. Między stronami sporu kompetencyjnego nie jest sporne, że działki o nr ew. [...] i [...] (obręb [...] K.) stanowią własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Tym samym w realiach niniejszej sprawy decydująca jest zatem okoliczność, czy wnioskowane zgoda na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej w postaci telekomunikacyjnej linii kablowej wraz z przyłączami abonenckimi w postaci napowietrznego kabla światłowodowego wchodzi w obszar pasa drogowego drogi, której zarządcą jest GDDKiA. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Ustalenie, który organ jest właściwy do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji na zlokalizowanie w pasie drogowym przyłącza kablowego, wymaga ustalenia, który podmiot w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych może być uznany za zarządcę drogi. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Z kolei art. 19 ust. 2 u.d.p. przyporządkowuje zarządcę do kategorii danej drogi. I tak: a) dla dróg krajowych zarządcą jest GDDKiA (pkt 1), jednak zarządcą autostrady wybudowanej na zasadach określonych w komentowanej ustawie jest do momentu, kiedy zostanie ona przekazana spółce, z którą zawarto umowę o budowie i eksploatacji lub wyłącznie eksploatacji autostrady (art. 19 ust. 3 u.d.p.) - przy czym spółka ta nie pełni wszystkich zadań zarządcy drogi, gdyż nadal do obowiązków GDDKiA należy: m.in., wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg, b) dla dróg wojewódzkich zarząd województwa (pkt 2), c) odpowiednio dla dróg powiatowych i gminnych są nimi: zarząd powiatu (pkt 3) oraz wójt, burmistrz, prezydent miasta (pkt 4). Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg (art. 2 ust. 1 u.d.p.) konkretna droga została zaliczona. Bez znaczenia w tej materii jest zaś tytuł prawny do działki, na której znajduje się droga (por. postanowienia NSA: z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20; z 30 maja 2018 r., sygn. akt II GW 12/18; z 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13; z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzją Nr 1/98 z dnia 29 grudnia 1998 r. Wojewoda Płocki udzielił zezwolenia Prezesowi Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie autostrady A1 na odcinku granica województwa kujawsko-pomorskiego/łódzkiego do węzła Stryków Zadanie II Odcinek 2 Węzeł Sójki - Węzeł Piątek od km 245+800 do km 261+000 przebudowano m.in. drogi poprzeczne, w tym drogę powiatową 2124E (co wynika z wyciągu projektu robót drogowych). Budowa przedmiotowej drogi miała na celu bezkolizyjne przeprowadzenie ruchu samochodowego przez pas drogowy autostrady. Zgodnie z ww. decyzją działki ewidencyjne o nr [...] oraz [...] zostały pozyskane z przeznaczeniem pod budowę autostrady A1 i znajdują się w liniach rozgraniczających teren inwestycji w celu zapewnienia połączenia ciągu komunikacyjnego (tj. drogi powiatowej Nr 2124E), przeciętego autostradą A1. Działki te stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, przy czym jak wskazano powyżej, zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych (zob. podobnie postanowienie NSA z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II GW 77/23 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym za uprawniony trzeba uznać wniosek, że organem właściwym do wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi będącej przedmiotem sporu (na działkach ew. [...] i [...] obręb [...] K.) urządzeń infrastruktury technicznej w postaci telekomunikacyjnej linii kablowej wraz z przyłączami abonenckimi w postaci napowietrznego kabla światłowodowego na istniejącej podbudowie słupowej jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.