II GW 133/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Gminy Ś. z dnia 15 listopada 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy Ś. a Prezydentem Miasta O. w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta O. jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Pismem z 15 listopada 2024 r. Burmistrz Gminy Ś. (dalej wnioskodawca) wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy wnioskodawcą a Prezydentem Miasta O. poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia wniosku N. w Ś. w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych, udzielonych A.M. Wniosek złożony został na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 7 ust. 2 i ust. 3, art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 146 ze zm.; dalej: ustawa). W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że pismem z 8 października 2024 r. N. w Ś. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych na okres 90 dni, dla osoby bezdomnej – A.M. Pacjent został przyjęty do szpitala w trybie nagłym. Wnioskodawca wskazał, że z informacji uzyskanych z Urzędu Stanu Cywilnego i Spraw Obywatelskich w Ś. wynika, że A.M. nie posiada i nie posiadał miejsca zameldowania na pobyt stały ani czasowy na terenie Gminy Ś. Ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały, tj. do 1999 r. miało miejsce w O., przy ul. [...]. Z informacji uzyskanych od pracownika szpitala, wynika, że pacjent został przywieziony karetką, przyjęcie nastąpiło w trybie nagłym. Nie jest znane miejsce zdarzenia. A.M. nie korzystał ze świadczeń przyznanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Ś., nie korzystał z pobytu w Noclegowni dla Osób Bezdomnych, z którą Gmina Ś. ma zawartą umowę. Po rozeznaniu w środowisku osób znajdujących się w kryzysie bezdomności w Gminie Ś., pracownicy socjalni ustalili, że A.M. nie jest im znany. Zdaniem wnioskodawcy, w sytuacji zatem braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 cyt. ustawy ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały A.M. było w O., przy ul. [...], a zatem organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Prezydent Miasta O. W piśmie z 12 lutego 2025 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek Prezydent Miasta O. wskazał, że art. 54 ust. 1 ustawy świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Podał, że A.M. nie posiada adresu zameldowania, ostatni adres zameldowania wygasł w 1999 r. Wyjaśnił, że z informacji uzyskanych z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. wynika, że A.M. również nie jest znany, nie korzystał ze świadczeń pomocy społecznej w ośrodku. W wyniku podjętych czynności ustalono, że A.M. 5 października 2024 r. został zabezpieczony przez Zespół Ratownictwa Medycznego w miejscowości W. pod sklepem. We wniosku o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej widnieje natomiast informacja, że A.M. i uzyskał informację o faktycznym miejscu jego pobytu . Powyższe dowody, tj. miejsce zdarzenia oraz ustalenia personelu medycznego w szpitalu, zdaniem Prezydenta Miasta O. wskazują, że A.M. nie przebywa na terenie miasta O. Pracownicy socjalni Ośrodka Pomocy Społecznej w O. ustalili, że A.M. nie przebywa w noclegowni w O., a udając się pod ostatni adres stałego zameldowania świadczeniobiorcy nikogo nie zastano. Po rozmowie z sąsiadką mieszkającą w lokalu nr [...] przy ul. [...] w O. ustalono, że w lokalu nr [...] mieszkają dwie kobiety. W świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych, zdaniem Prezydenta Miasta O. organem właściwym do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej jest Burmistrz Gminy Ś. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym w cytowanym przepisie posługuje się ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.), a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OW 180/09). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy organami jest negatywnym sporem o właściwość, ponieważ żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku N. w Ś. o potwierdzenie prawa uprawnionego do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Odnosząc się do istoty sprawy wskazać należy, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 146), zgodnie z którym dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. postanowienia NSA z: 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GW 86/21; 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GW 41/21; 27 lipca 2020 sygn. akt II GW 13/20; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.) dalej ustawa o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., należy przyjąć, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 cytowanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". Przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba zatem uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzone zameldowaniem na pobyt stały było w O., co wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy, a potwierdzonych załączonymi do wniosku dokumentami. Brak jest podstaw do przyjęcia, że świadczeniobiorca zamieszkuje, czy też kiedykolwiek zamieszkiwał na terenie Gminy Ś. Nie może świadczyć o tym ani miejsce udzielenia świadczenia ani miejsce zdarzenia, w wyniku którego udzielono świadczenia. W świetle przedstawionych argumentów oraz okoliczności wynikających z akt sprawy, za w pełni uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że organem właściwym do rozpoznania sprawy o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Prezydent Miasta O. albowiem ostatnim znanym miejscem zamieszkania A.M. jest O., ul. [...]. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.