II GW 132/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy z wniosku Burmistrza Miasta Polkowic z dnia 12 listopada 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Polkowic a Prezydentem Miasta Wrocławia w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Polkowice jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Pismem z dnia 12 listopada 2024 roku Ośrodek Pomocy Społecznej w P. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem P. a Prezydentem W. i wskazanie tego ostatniego jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych dla Pana R.B. (dalej jako "uprawniony"). W uzasadnieniu pisma wnioskodawca wskazał, że Pan R.B. w dniu 1.04.2024 r. został przyjęty w trybie nagłym do Szpitalnego Oddziału Ratunkowego [...] Szpitala [...] we W., ul. [...]. Został wypisany w dniu 2.04.2024 r. W związku z brakiem potwierdzenia przez system ewuś prawa do świadczeń opieki zdrowotnej [...] Szpital [...] we W. w dniu 3.04.2024 r. wystosował pismo do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., Zespołu do Spraw Osób w Kryzysie Bezdomności i Uchodźców w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych dla pana R.B. W trakcie prowadzonych czynności Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. ustalił, że pan R.B. nie posiada aktualnego miejsca zamieszkania na terenie W., natomiast posiada zameldowanie na pobyt stały pod adresem [...],[...]. W związku z powyższym Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W., powołując się na art. 21 k.p.a § 1 pkt 3 oraz art. 65 §1 k.p.a. w dniu 24.04.2024 r. przesłał wniosek [...] Szpitala [...] we W. o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej dla pana R.B. do Ośrodka Pomocy Społecznej w P. W trakcie prowadzonych czynności Ośrodek Pomocy Społecznej w P. ustalił, że pan R.B. nigdy nie korzystał z pomocy OPS. Pan B. posiada ostatni stały meldunek pod adresem [...],[...], nie ma adresu zameldowania na pobyt czasowy. Pod w/w adresem mieszkają rodzice pana B., państwo J. i K.B. Z informacji uzyskanych przez pracownika socjalnego od państwa B. wynika, że pan R.B. wyprowadził się z mieszkania rodziców w 1997 r., od tego czasu nie przebywa pod tym adresem. Ośrodek Pomocy Społecznej w P., wobec braku możliwości ustalenia adresu zamieszkania ani miejsca aktualnego pobytu pana R.B., powołując się na art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., w dniu 5.07.2024 r. przekazał sprawę do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, tj. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. W odpowiedzi na wniosek Prezydent W. wskazał na brzmienie art. 25 Kodeksu cywilnego i zaznaczył, iż o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. Zaznaczył także, iż w wyniku czynności przeprowadzonych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W., zarówno przy wniosku szpitala z dnia 3 kwietnia 2024 r., jak i z dnia 26 września 2024 r., ustalono, że świadczeniobiorca nie przebywa na terenie placówek pomocowych na terenie miasta W. i D., nie toczy się wobec niego żadne postępowanie w zakresie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, a ostatni adres zameldowania na pobyt stały p. R.B. posiadał pod adresem [...] w gminie P. Ponadto z żadnych dostępnych ewidencji nie wynika, żeby świadczeniobiorca koncentrował swoje czynności życiowe we W. Co więcej, wnioskodawca nie przedstawił dowodów, które uprawdopodobniałyby fakt zamieszkiwania p. R.B. na terenie W. Wobec tego właściwym organem, zdaniem Prezydenta W. jest Burmistrz P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W myśl natomiast art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Spory te - stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a. - rozstrzygane są na wniosek, postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie wystąpił spór o właściwość o charakterze negatywnym. Zarówno Wójt Gminy L., jak również Burmistrz L. i Burmistrz M. uznają swoją niewłaściwość w przedmiocie potwierdzenia uprawnionemu prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość należy zatem do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 146 z późn. zm.) dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Dalej przepis ten stanowi, że decyzję powyższą wydaje się po: 1) przedłożeniu przez świadczeniobiorcę, o którym mowa w ust. 1, dokumentów potwierdzających zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz dokumentów potwierdzających: a) posiadanie obywatelstwa polskiego lub b) posiadanie statusu uchodźcy, lub c) objęcie ochroną uzupełniającą, lub d) posiadanie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach; 2) przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego; 3) stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; 4) stwierdzeniu braku okoliczności, o której mowa w art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w wyniku przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w pkt 2. Powyższą decyzję wydaje się na wniosek świadczeniobiorcy, a w przypadku stanu nagłego - na wniosek świadczeniodawcy udzielającego świadczenia opieki zdrowotnej, złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczenia. Ponadto zgodnie z ust. 5 art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy może wszcząć postępowanie w celu wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, również z urzędu lub na wniosek Funduszu. Zagadnienie ustalenia organu właściwego w tego rodzaju sprawach dotyczących osób bezdomnych stanowiło przedmiot szerokich rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W licznych rozstrzygnięciach wypracowano ugruntowaną linię orzeczniczą w tej właśnie kwestii (por. postanowienia NSA z: 28 lutego 2023 r. sygn. akt II GW 71/22; 28 lipca 2022 r. sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażany w przywołanych orzeczeniach pogląd wskazujący, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis względem przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej kwestii brak jest jednocześnie podstaw do zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Pomimo tego, że art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej idących konsekwencjach niż te, które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za przydatny dla ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest zatem posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, bowiem zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, tylko na zasadzie subsydiarności i w ograniczonym zakresie należy odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Z kolei ani kodeks postępowania administracyjnego, ani ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", zatem przyjmuje się, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że należy posiłkować się art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują więc dwa czynniki. Zewnętrzny - fakt przebywania oraz wewnętrzny (wolicjonalny) - zamiar stałego pobytu w danej miejscowości (zazwyczaj kojarzony z konkretnym adresem, choć nie jest to warunek konieczny). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga przy tym złożenia jakiegokolwiek oświadczenia woli. Wystarczy, aby zamiar tego rodzaju wynikał z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Stosownie do art. 25 k.c., co do zasady miejscem zamieszkania osoby fizycznej nie sprowadza i nie zamyka się w fakcie samego zameldowania. Jednakowoż, w praktyce nie można faktu meldunku na pobyt stały ignorować, gdyż stanowić on może i w tej sprawie właśnie tak jest, dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa lub co najmniej przybywała poprzednio w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje bowiem, że w sprawach takich jak rozpoznawana przez organy (potwierdzenie prawa do świadczeń zdrowotnych) mają one do czynienia m.in. z osobami w kryzysie mieszkaniowym czy osobistym, co stanowi zasadnicze źródło problemów z ustaleniem aktualnego adresu zamieszkania. Uwzględniając zatem powyższe wywody wskazać wypada, że z zebranych dowodów wynika, że uprawniony R.B. jest zameldowany na stałe pod adresem [...],[...] w gminie P. Pod adresem tym jednak nie przebywa, co potwierdza pracownik socjalny, który udał się pod wskazany adres celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Uprawniony nie przebywa także we W. Pobytem stałym jest z kolei zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 736) zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. W związku z tym, że w sprawie nie ustalono miejsca aktualnego zamieszkania i przebywania R.B., należy uwzględnić miejsce zameldowania na pobyt stały, jako wskazujące na zamiar stałego przebywania. Organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 tej ustawy, jest więc B.P. Organ ten jest właściwy z racji miejsca zameldowania na pobyt stały uprawnionego. Stanowisko takie potwierdza również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd wskazuje ostatni adres zamieszkania jako przesłankę ustalenia właściwości organu (por. postanowienia NSA: sygn. akt II GW 40/18; sygn. akt II GW 45/22 oraz sygn. akt II GW 98/21 oraz sygn. akt II GW 115/24). W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia