II GW 13/26

Dnia 14 kwietnia 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy Celestynów z dnia 21 stycznia 2026 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Celestynów a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidulanego z drogi publicznej postanawia: wskazać Wójta Gminy Celestynów jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z dnia 21 stycznia 2026 r. Wójt Gminy Celestynów wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidulanego z drogi publicznej i wskazanie GDDKiA jako organu właściwego w sprawie. Jak wyjaśnił, w dniu 2 maja 2024 r. A. D. wystąpił do Urzędu Gminy w Celestynowie z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego w pasie drogowym działki nr ew. [...] w miejscowości Ostrowik gm. Celestynów do działki nr ew. [...] w miejscowości Ostrowik gm. Celestynów. W dniu 20 maja 2024 r., Wójt Gminy Celestynów – działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.; dalej: k.p.a.) - przekazał powyższy wniosek do GDDKiA. Jak stwierdził, droga działki nr ew. [...] w miejscowości Ostrowik gm. Celestynów, będąca przedmiotem wniosku, jest działką stanowiącą własność Skarbu Państwa, zatem właściwym organem do rozpatrzenia sprawy jest GDDKiA. W odpowiedzi z dnia 3 kwietnia 2026 r. GDDKiA wskazał, że przedmiotowy odcinek drogi dojazdowej nie stanowi pasa drogowego drogi ekspresowej S-17, wobec czego nie może zająć wiążącego stanowiska w sprawie wydania decyzji na lokalizację zjazdu na działkę nr ew. [...] położoną w m. Ostrowik. GDDKiA wyjaśnił, że w trakcie realizacji obszarowych inwestycji liniowych takich, jak budowa drogi ekspresowej, zawsze dochodzi do przerwania istniejących ciągów drogowych przez realizowaną inwestycję drogową. Mając powyższe na uwadze, do inwestora, w tym przypadku GDDKiA, należy ich przebudowa i rozbudowa, w celu zapewnienia ciągłości i spójności lokalnych sieci drogowych. Zlikwidowane lub poprzecinane w czasie budowy fragmenty dróg lokalnych, należało uzupełnić nowo wybudowanym odcinkiem drogi w celu zapewnienia im i jak i wszystkim drogą podrzędnym, przerwanych przez inwestycje drogową, ciągłości oraz dojazdu do nieruchomości przyległych do nich, co zrealizowano m.in. poprzez budowę dróg lokalnych i dojazdowych, w tym uzupełnienie brakujących odcinków istniejących dróg gminnych, z włączeniem ich do sieci dróg lokalnych, przebiegających poprzecznie nad trasą S17 (za pośrednictwem wiaduktów lub mających bezpośredni dostęp do trasy głównej S17, poprzez węzły - węzeł "Ostrów"). W związku z powyższym przedmiotowy odcinek drogi lokalnej - stanowiący kontynuacje drogi gminnej (DG271645W) - bezwzględnie kwalifikuje ją do zaliczenia do kategorii dróg gminnych na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889; dalej: u.d.p.). Powyższa kwalifikacja powstaje ex lege z chwilą oddania odcinka drogi do użytkowania i owo zaliczenie nie wymaga podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego. W warunkach ww. inwestycji została wykonana droga dojazdowa równoległa do drogi ekspresowej S-17, która leży w ciągu istniejącej drogi gminnej i umożliwia mieszkańcom gminy Celestynów komunikację z drogą krajową. Przedmiotowa droga klasy drogi dojazdowej spełnia wszelkie wymagania jakie są niezbędna dla zaliczenia drogi do drogi gminnej. Uwzględniając zatem, że czynnikiem przesądzającym o tym kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, jest kategoria, do której droga została zaliczona (art. 2 ust. 1 u.d.p.), to nie powinno budzić wątpliwości, że zarządcą drogi DDG24, która z mocy prawa stała się drogą gminną (DG 271645W) jest zarządca dróg gminnych, tj. Wójt Gminy Celestynów. Taka kwalifikacja przedmiotowej drogi koresponduje również z jej charakterem, przeznaczeniem i właściwościami technicznymi. Do dróg gminnych, zaliczyć należy drogi o typowo lokalnym znaczeniu i tym samym o mniejszych wymogach technicznych niż drogi krajowe, wojewódzkie i powiatowe. Do pisma GDDKiA załączył mapę orientacyjną drogi S-17 oraz mapę projektową z naniesioną drogą gminną DD-24 (DG 271645W) wraz z projektem podziału kompetencji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie spór, który zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy Celestynów a GDDKiA ma charakter negatywnego sporu o właściwość, bowiem obydwa organy uznają się za niewłaściwe do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego w pasie drogowym działki nr ew. [...] w miejscowości Ostrowik gm. Celestynów do działki nr ew. [...] w ww. miejscowości. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Ust. 2 tego przepisu przyporządkowuje zarządcę do kategorii danej drogi. I tak – dla dróg krajowych zarządcą jest GDDKiA, a dla dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg (art. 2 ust. 1 u.d.p.) konkretna droga została zaliczona. Bez znaczenia w tej materii jest zaś tytuł prawny do działki/prawo własności drogi (por. postanowienia NSA z dnia: 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20, 30 maja 2018 r., sygn. akt II GW 12/18, 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13, 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15). Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę, że istota sporu w tego rodzaju sprawach jak niniejsza, jest w zasadzie zawsze zależna od tego, do jakiej kategorii przyporządkowana została dana droga publiczna, co może wynikać z analizy dokumentacji projektowej. Inaczej mówiąc, rozstrzygnięcie kwestii właściwej kategorii drogi w zasadzie zawsze rozstrzygać będzie problem jej zarządcy. Z kolei zasady zaliczania dróg do określonych kategorii regulują przepisy ustawy o drogach publicznych (art. 5-7, art. 8, art. 10), zaś kwestia ta, co do zasady, powinna wynikać z prawa, zaś sądowej weryfikacji powinno podlegać to, czy organy prawidłowo oceniły przepisy tej problematyki dotyczące. Należy w związku z tym podzielić stanowisko prezentowane w doktrynie, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając spory o właściwość lub spory kompetencyjne, nie może kreować stanu prawnego (konstytutywnie stwierdzać jaką kategorię posiada dana droga - ustalać ją). Niemniej jednak NSA może, i jest to praktyka w pełni uzasadniona, oceniać czy stanowisko organów w przedmiocie powstania bądź zmiany przez daną drogę kategorii (np. w procesie jej deklasacji z mocy prawa, o której mowa w art. 10 u.d.p.), jest przez organy słusznie postrzegana. Jest to uzasadnione również tym, że zarządcy dróg, z niewątpliwym, co najmniej czasowym, uszczerbkiem dla interesu konkretnych inwestorów, występujących o zgodę na "ingerencję w drogę", nie załatwiają sprawy uważając, że nie są zarządcami danego odcinaka drogi, który powstał w ramach złożonej inwestycji drogowej. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że zaliczenie określonej drogi do danej kategorii dróg, co do zasady zależy od woli podmiotu uprawnionego i w przypadku podmiotów samorządowych (województw, powiatów, gmin), następuje w drodze odpowiedniej uchwały organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego (sejmiku lub rady - por. art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 czy art. 7 ust. 2 u.d.p.). Oprócz tej procedury, prawo przewiduje również pewne obligatoryjne mechanizmy, niezależne od woli wymienionych wyżej podmiotów samorządowych, w wyniku zaistnienia których dochodzi w rzeczywistości do zmiany - z mocy prawa - kategorii drogi. Reguły te określono w art. 10 u.d.p., z którego wynika po pierwsze zasada kaskadowego ("w dół") przekazywania dróg zastąpionych nowymi odcinkami, np. deklasacja dotychczasowej drogi krajowej na drogę kategorii wojewódzkiej, itd. Po drugie, istotna reguła, zgodnie z którą nowo wybudowany odcinek drogi zalicza się do kategorii drogi (dzieli on jej los), w której ciągu leży (w myśl art. 10 ust. 4 u.d.p.). To na tle tego właśnie przepisu dochodzi pomiędzy organami do sporu w niniejszej sprawie. Analiza przedłożonych przez GDDKiA dokumentów, tj. map, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na to, że zachodzi "oczywista łączność" wybudowanego odcinka drogi, bez wątpienia równoległego do jezdni drogi krajowej S-17, z drogą gminną, w której - co istotne - ciągu leży ów nowo wybudowany odcinek, łącząc, przecięte przez inwestycję GDDKiA, drogi gminne oraz dotychczas obsługiwane nieruchomości mieszkańców gminy Celestynów. Zdaniem Sądu, art. 10 ust. 4 u.d.p. odwołuje się do pojęcia ciągu dotychczasowej, a więc już istniejącej drogi, do kategorii której ma zostać zaliczony nowo wybudowany odcinek (może on leżeć w jej ciągu nie tyle fizycznie co również funkcjonalnie). Tak właśnie jest w przypadku spornego w sprawie odcinka drogi, który, jak słusznie wskazuje GDDKiA łączy drogę gminną i ruch stricte lokalny. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnął spór o właściwość, wskazując Wójta Gminy Celestynów jako organ właściwy w sprawie.