II GW 122/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy z wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 października 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Starostą L. w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji przyłącza kablowego postanawia: wskazać Starostę L. jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Pismem z dnia 16 października 2024 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Ł. oraz wskazanie Starosty Ł. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku spółki P. S.A. w L. w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację przyłącza kablowego 0,4 kV na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy ulicy [...] w Ł. W uzasadnieniu pisma wnioskodawca wskazał, że wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2024 r. Pan J. B., wystąpił w imieniu inwestora: P. S.A. z siedzibą w L. do Starosty Ł. o wyrażenie zgody na lokalizację przyłącza elektroenergetycznego kablowego 0,4 kV w działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Ł. Do wniosku załączono projekt zagospodarowania terenu sporządzony na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500. Zawiadomieniem z dnia 30 września 2024 r. Starosta Ł. uznając się za organ niewłaściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy, przekazał ją do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł., argumentując, że zgodnie z aktualnym zapisem zawartym w ewidencji gruntów i budynków nieruchomość stanowi drogę i znajduje się w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zdaniem wnioskodawcy analiza zgromadzonych w niniejszej sprawie dokumentów wykazała, że sporna działka nie stanowi pasa drogowego drogi krajowej [...]. Wnioskodawca dalej argumentuje, że zgodnie z decyzją Burmistrza Ł. z dnia 8 stycznia 2007 działka o nr ewid. [...] (o powierzchni 0,1699 ha) została podzielona na działki.: o nr ewid. [...] z przeznaczeniem na tereny dróg publicznych oraz o nr ewid. [...] i nr ewid. [...] z przeznaczeniem na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Powyższy podział nastąpił zgodnie z zatwierdzonym Uchwałą [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 24 marca 2005r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. Wnioskodawca wskazuje także, że zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) działka gruntu wydzielona pod poszerzenie ulicy [...] przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja Burmistrza Ł. stała się ostateczna. Powyższe potwierdza księga wieczysta [...] założona dla przedmiotowej działki, zgodnie z którą właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa - Starosta Ł. Odmienne zapisy co do stanu prawnego dz. o nr ewid. [...] obręb B. zawiera przedłożony przez Starostę Ł. uroszczony wypis z rejestru gruntów z dnia 27 września 2024 r., zgodnie z którym ww. nieruchomość znajduje się w zarządzie GDDKiA, co nie jest potwierdzone stosowną decyzją ustanawiającą trwały zarząd na wskazany przez Starostę organ. Wnioskodawca powołał się przy tym na zapis art. art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023r. poz. 1984 ze zm.), zgodnie z brzmieniem którego "w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych". Wnioskodawca wyjaśnił także, że granice pasa drogowego rozumiane jako linie rozgraniczające grunt, w których jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) nie muszą pokrywać się z granicami działek ewidencyjnych oznaczonych jako drogi. Z tych względów wnioskodawca uznał Starostę Ł. jako organ właściwy w spornej sprawie. W odpowiedzi na wniosek Starosta Ł. wniósł o oddalenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy z uwagi na fakt, że sprawa, której dotyczy złożony wniosek nie jest sprawą administracyjną, ale sprawą o charakterze cywilnoprawnym sprowadzającą się do ustalenia, który z organów wykonujących uprawnienia właścicielskie wobec gruntów będących własnością Skarbu Państwa powinien wyrazić zgodę. Ewentualnie, w przypadku, gdyby Sąd uznał, że sprawa nadaje się do rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym wniósł o ustalenie, że organem właściwym w imieniu Skarbu Państwa do wyrażenia zgody na posadowienie przyłącza w działce gruntu należącej do Skarbu Państwa a przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego pod poszerzenie ulicy [...] pozostającej w zarządzie GDDKiA jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Uzasadniając, uczestnik postępowania wskazał, że przedmiotem sporu pomiędzy Starostą Ł. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad jest to, który z tych podmiotów powinien rozważyć zasadność, warunki oraz wyrazić zgodę albo odmówić zgody na posadowienie przyłącza na działce oznaczonej nr 6872/2 przy ulicy [...] w Ł., która to działka stanowi własność Skarbu Państwa a w planie zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona na poszerzenie ulicy [...]. Zarówno Starosta Ł. jak i Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad są podmiotami, które zgodnie z przepisami wykonują uprawnienia właścicielskie w stosunku do gruntów Skarbu Państwa wykorzystywanych jako drogi. Zgoda, o którą wystąpił wykonawca w imieniu P. została skierowana do właściciela gruntu - czyli Skarbu Państwa. Jest to wniosek o charakterze cywilnoprawnym. Wniosek taki nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego w indywidulanej sprawie administracyjnej. Zgoda albo jej brak będzie wyrażona w formie zwykłego pisma i nie przyjmie, zdaniem organu, postaci aktu administracyjnego lub czynności administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W myśl natomiast art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Spory te - stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a. - rozstrzygane są na wniosek, postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej (rządowej oraz samorządowej) jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej w postaci przyłącza kablowego. W tym miejscu, wobec twierdzeń uczestnika postępowania, iż nie jest to sprawa administracyjna, należy wyjaśnić pojęcie sprawy administracyjnej. Pomimo niezawarcia w przepisach Kpa definicji "sprawy administracyjnej", zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, określone zostały zasadnicze elementy składowe tej konstrukcji prawnej. Przyjmuje się więc, że "sprawę administracyjną można zdefiniować jako kwestię istnienia stanu faktycznego, opisanego w hipotezie normy prawnej, wymagającej dla uwolnienia swej mocy wiążącej autorytatywnej konkretyzacji, dokonanej w formie aktu wydanego przez właściwy organ administrujący" (zob. T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s. 35). Uznaje się również, że sprawa administracyjna to zespół okoliczności prawnych i faktycznych, w których organ administracji publicznej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu sytuacji prawnej w postaci udzielenia żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia z urzędu określonym obowiązkiem. Co więcej, o tym, czy jest to sprawa administracyjnoprawna, można stwierdzić po zbadaniu procesu konkretyzacji materialnej normy prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2406/21, publ. CBOSA). Niewątpliwie rozpoznawana sprawa należy do kategorii spraw administracyjnych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie - drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Zgodnie z art. 19 ust. 1 udp organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Ust. 2 tego przepisu przyporządkowuje zarządcę do kategorii danej drogi. I tak – dla dróg krajowych zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (pkt 1), dla dróg wojewódzkich – zarząd województwa (pkt 2), dla dróg powiatowych – zarząd powiatu (pkt 3), a dla dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta. Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg (art. 2 ust. 1 udp) konkretna droga została zaliczona (por. postanowienia NSA z: 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20, 30 maja 2018 r., sygn. akt II GW 12/18, 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13, 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba zatem wskazać, że zasady zaliczania dróg do określonych ustawą o drogach publicznych kategorii (art. 2) regulują przepisy tej ustawy (art. 5-7 i art. 8) i kwestia ta nie może być przedmiotem samodzielnego ustalania przez Sąd w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. O tym, kto jest zarządcą określonej kategorii drogi, stanowi zaś przytoczony wyżej art. 19 ust. 2 udp. Z akt sprawy wynika bowiem, że działka o nr ewid. [...] obręb [...], jest wynikiem podziału nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., a nie efektem realizowanej inwestycji drogowej. Dobitnie świadczy o tym również układ przestrzenno - funkcjonalny przedmiotowego odcinka drogi, zgodnie z którym przedmiotowa działka to jedynie, ewentualne poszerzenie ul. [...] na omawianym odcinku. Załączone natomiast do akt sprawy mapa 1 i mapa 2 obrazują, że w latach 1996 i 2009 (czyli przed podziałem i po podziale działki o nr ewid. [...]) ciąg drogi krajowej [...] pozostawał niezmienny. Kluczowe znaczenie ma ponadto fakt, że wszystkie elementy zagospodarowania pasa drogowego drogi krajowej [...] (m.in. jezdnia, chodnik, zatoka autobusowa, lampy oświetleniowe zawieszone na słupach energetycznych) znajdują się w granicy działki o nr ewid. [...] obręb [...]. Elementy zagospodarowania działki o nr ewid. [...] to m.in. ogrodzenie posesji przy ul. [...], które nie zostało przesunięte w granice działki o nr ewid. [...]. Po dokonanym podziale obszar na którym jest projektowane przyłącze kablowe znajduje się poza pasem drogowym drogi krajowej [...], a co za tym idzie jest w zarządzie Starosty Ł., na co także wskazuje wpis w założonej dla tej nieruchomości księdze wieczystej. Należy podkreślić, że w analizowanej sprawie nie ma znaczenia status własnościowy działki w granicach której przebiega inwestycja, gdyż zarząd drogą publiczną nie łączy się bezpośrednio z tytułem prawnym przysługującym do działki. Za takim stanowiskiem stoi Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który w postanowieniu z dnia 26 kwietnia 2012 r. Sygn. akt I OW 21/12 (LEX nr 1265003) wskazał, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi. Również takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził w postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OW 51/11 (LEX nr 1068564), zgodnie z którym sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę nie musi oznaczać, że zarządcą tej drogi jest podmiot posiadający tytuł prawny własności lub użytkowania wieczystego. O pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje bowiem kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu. Dodatkowo. stanowisko to zostało potwierdzone między innymi w postanowieniu z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt I OW 146/16, w uzasadnieniu którego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "(...) zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych". Różnica w zakresie własności wynika ze skutków prawnych wydanych decyzji, na podstawie których nastąpiło przejście z mocy prawa własności wszystkich nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających na rzecz Skarbu Państwa przy jednoczesnym obowiązku powiązania inwestycji z drogami innych kategorii (podobnie postanowienie NSA z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt II GW 97/24). W konsekwencji, organem właściwym do przyjęcia i rozpoznania wniosku jest Starosta Ł. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.