II GW 114/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Stalowowolskiego z dnia [...] lipca 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Stalowowolskim a Starostą Kraśnickim w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami oraz poinformowania o badaniu psychologicznym postanawia: wskazać Starostę Kraśnickiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.

Wnioskiem z 29 lipca 2025r. Starosta Stalowowolski na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a." oraz art.22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r.-Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Kraśnickim w przedmiocie skierowania B. K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami oraz poinformowania o badaniu psychologicznym. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że Starosta Kraśnicki w dniu 23 sierpnia 2024r. przekazał mu wnioski Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z 27 czerwca 2024r. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy oraz o poinformowanie o badaniu psychologicznym dotyczące B. K, zam. Kraśnik, ul. [...] wskazując, że z informacji Naczelnika Urzędu Skarbowego w Kraśniku według ewidencji podatników oraz Systemu Rejestracji Centralnej KEP odnotowano ostatni jego dres zamieszkania [...] Stalowa Wola, ul. [...]. Również Komendant Komisariatu Policji w Kraśniku ustalił, że ostatni adres zameldowania B. K., który posiadał w 2010 roku to Stalowa Wola, ul. [...]. Starosta Stalowowolski w dniu 13 marca 2025r. skierował do B. K. wezwanie do złożenia wyjaśnień dot. posiadanego prawa jazdy. Wezwanie wysłano na adres [...] Stalowa Wola, ul. [...]. Przesyłka była dwukrotnie awizowana, po czym została zwrócona do Starostwa Powiatowego w Stalowej Woli z adnotacją: "zwrot nie podjęto w terminie". W związku z powyższym Starosta Stalowowolski w dniu 24 kwietnia 2025r. zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Stalowej Woli o pomoc w ustaleniu adresu zamieszkania B. K. Z uwagi na brak odpowiedzi w dniu 10 czerwca 2025r. zwrócił się do Komendy Powiatowej Policji w Stalowej Woli o ustalenie czy B. K. zamieszkuje pod adresem [...] Stalowa Wola, ul. [...], a jeśli nie to jaki jest jego obecny adres zamieszkania. W dniu 18 czerwca 2025r. Komenda Powiatowa Policji w Stalowej Woli ustaliła, że pod wskazanym adresem, od około 20 lat nikt nie zamieszkuje, a sąsiedzi nie znają osoby o takich danych personalnych. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Stalowej Woli w dniu 1 lipca 2025r. poinformował, że brak jest podstaw prawnych do udzielenia informacji żądanych w piśmie Starosty Stalowowolskiego z 24 kwietnia 2025r. W tej sytuacji zdaniem wnioskodawcy właściwym organem do rozpatrzenia sprawy jest Starosta Kraśnicki. Przemawiają za tym dane zawarte we wnioskach Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie, ustalenia funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w Stalowej Woli oraz miejsce, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania tj. Trzydnik Duży (Powiat kraśnicki). Ponieważ przepisy, na podstawie których Starosta wydaje decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia 24 punktów oraz wysyła informację o obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu nie wskazują sposobu ustalenia właściwości miejscowej starosty właściwego do wydania decyzji oraz wysłania informacji zastosowanie winny znaleźć zasady ogólne przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skoro z informacji uzyskanych z elektronicznego systemu EUCARIS wynika, że B. K. posiada prawo jazdy wydane w dniu 12 sierpnia 2020r. przez organ niemiecki wskazuje to na to, że w 2020r. miejsce zamieszkania B. K. znajdowało się na terytorium Niemiec. Tym samym w przedmiotowej sprawie należy zastosować art. 21 § 2 k.p.a. i właściwość miejscową ustalić na podstawie miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, tj. Trzydnik Duży (Powiat kraśnicki). Mając powyższe na uwadze, wniósł o rozstrzygnięcie sporu i wskazanie Starosty Kraśnickiego jako organu właściwego do rozpoznania wniosków Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie dotyczących B. K. W odpowiedzi na wniosek Starosta Kraśnicki wniósł o wskazanie wnioskodawcy jako właściwego w sprawie, podnosząc że w przypadku gdy brak jest wiedzy o miejscu zamieszkania, właściwość miejscową organu ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania kierowcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2026r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Pojęcie sporu, którym w ww. przepisie posługuje się ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2024r., poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a."), a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA z: 14 listopada 2006r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009r., sygn. akt I OW 180/09). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie wystąpił negatywny spór o właściwość pomiędzy Starostą Stalowowolskim a Starostą Kraśnickim. Zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy z 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2024r., poz. 1210 z późn. zm.) kierowca lub osoba posiadająca pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana poddać się badaniu psychologicznemu w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Na podstawie ust. 4 powołanego przepisu starosta wysyła takim osobom informację o obowiązku poddania się badaniom psychologicznym. Starosta wysyła informację, o której mowa w ust. 4, z urzędu na podstawie między innymi wniosku organu kontroli ruchu drogowego. Natomiast na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy z 2 grudnia 2021r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2328 z późn. zm.) do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w komunikacie ministra właściwego do spraw informatyzacji wydanym na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 14, starosta wydaje decyzję o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia 24 punktów - na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji. Powołane przepisy nie wskazują sposobu ustalenia właściwości miejscowej starosty właściwego do wydania decyzji o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jak również wysłania informację o obowiązku poddania się badaniom psychologicznym. Tym samym zastosowanie winny znaleźć zasady ogólne przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jak więc wynika z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Zgodnie natomiast z art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Z kolei kodeks postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", zatem przyjmuje się, w orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że należy posiłkować się art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują więc dwa czynniki. Zewnętrzny - fakt przebywania oraz wewnętrzny (wolicjonalny) - zamiar stałego pobytu w danej miejscowości (zazwyczaj kojarzony z konkretnym adresem, choć nie jest to warunek konieczny). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga przy tym złożenia jakiegokolwiek oświadczenia woli. Wystarczy, aby zamiar tego rodzaju wynikał z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. W niniejszej sprawie nie sposób wskazać miejsca zamieszkania, czy pobytu kierowcy na terenie Polski. Nie posiada on bowiem, ani miejsca stałego, ani czasowego zameldowania na terytorium Polski. Komenda Powiatowa Policji w Stalowej Woli ustaliła, że pod adresem [...] Stalowa Wola, ul. [...] od około 20 lat nikt nie zamieszkuje, a sąsiedzi nie znają osoby o takich danych personalnych. Ponadto z informacji uzyskanych z elektronicznego systemu EUCARIS wynika, że B. K. posiada prawo jazdy wydane w dniu 12 sierpnia 2020r. przez organ niemiecki, co wskazuje to na to, że w 2020r. miejsce zamieszkania B. K. znajdowało się na terytorium Niemiec. W tej sytuacji właściwość Starosty Kraśnickiego wynika z treści art. 21 § 2 k.p.a. Za zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w rozumieniu tego przepisu uznać należy bowiem miejsce popełnienia ostatniego z naruszeń skutkujących przekroczeniem 24 punktów przypisanych za naruszenia, a takim miejscem jest Trzydnik Duży (powiat kraśnicki), co wynika z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.