II GW 107/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Poznania z dnia 9 grudnia 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Poznania a Prezydentem Miasta Zielona Góra w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Poznania jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 9 grudnia 2022 r. Prezydent Miasta Poznania, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) oraz art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Zielona Góra i wskazanie Prezydenta Miasta Zielona Góra jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Szpitala Uniwersyteckiego w Zielonej Górze o wydanie decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla T. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Zielonej Górze, działając na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu wniosek Szpitala Uniwersyteckiego w Zielonej Górze z dnia 3 listopada 2022 r. w sprawie "przyznania pomocy w formie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej" dotyczący Pana T. S. - wskazując przy tym, że jest to osoba bezdomna, a jego ostatnie miejsce zameldowania to P., ul. JM [...]. Zgodnie z przekazanym wnioskiem, T. S. był "hospitalizowany w trybie pilnym w Szpitalnym Oddziale Ratunkowym w Zielonej Górze". Wnioskodawca podkreślił, że zgromadzona przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Poznaniu dokumentacja potwierdza fakt bezdomności T. S. Tutejszy organ wielokrotnie otrzymywał i rozpatrywał wnioski o pomoc składane przez T. S. w Ośrodkach Pomocy Społecznej na terenie innych gmin. Wnioski te były przesyłane na podstawie właściwości ustalonej w oparciu o art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. T. S. przebywał również w różnych placówkach dla osób bezdomnych na terenie całego kraju. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskodawca, w oparciu o art. art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (u.ś.o.z.) w zw. z art. 21 § 2 k.p.a., wskazał, że organem właściwym do wydania decyzji potwierdzającej prawo bezdomnego do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest organ właściwy ze względu na miejsce, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe, skoro T. S. nie posiada miejsca zamieszkania, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., należy przyjąć, że organem właściwym do wydania przedmiotowej decyzji jest Prezydent Miasta Zielona Góra, jako organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w sprawie. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Zielona Góra wniósł o wskazanie, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Poznań. Powołał treść przepisu art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. oraz podniósł, że w przypadku braku możliwości ustalenia właściwości miejscowej, według powyższego przepisu zastosowanie znajduje art. 21 k.p.a. Stwierdził przy tym - powołując przepis art. 25 Kodeksu cywilnego - że akta sprawy dają podstawę do stwierdzenia, że ostatnim miejscem zamieszkania/zameldowania T. S. jest Poznań. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Poznania złożył wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość z innym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego (Prezydentem Zielonej Góry) na tle sprawy o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej (art. 54 ust. 1 u.ś.o.z.). Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia powyższego sporu została pozytywnie zweryfikowana. Jakkolwiek zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (u.ś.o.z.) wydawanie decyzji, o których mowa w art. 54 ww. ustawy, w sprawach świadczeniobiorców innych niż ubezpieczeni spełniających kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w przypadku których nie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 12 tej ustawy, należy do zadań zleconych gminy, jednak z przepisu tego nie wynika expressis verbis, że są to zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (są to w istocie inne zadania ustawowo zlecone). Można zatem przyjąć, że na tle spraw z art. 54 u.ś.o.z. w sytuacji, gdy w sporze pozostają organy jednostek samorządu terytorialnego znajdujących się w różnych województwach, przepis art. 22 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma zastosowania. Spierające się organy nie mają również – co oczywiste ze względu na wzajemne położenie – wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Ogólnie należy stwierdzić, że przedmiotem sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty tego rodzaju sporu administracyjnoprawnego polega na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu nie może natomiast zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych regulacji kompetencyjnej, której treść organy rekonstruują jednakowo. Powstające między organami różnice poglądów co do sposobu stosowania danej regulacji kompetencyjnej, niebędące konsekwencją rozbieżności w wykładni tej regulacji, mogą świadczyć o określonych brakach w zakresie ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej załatwienia sprawy albo o niepodjęciu koniecznych czynności procesowych zmierzających do określenia przedmiotu postępowania. Powstanie sporu o właściwość lub kompetencyjnego musi być zatem poprzedzone precyzyjnym, wnikliwym i szczegółowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego sprawy. Z akt sprawy wynika, że rozbieżność stanowisk organów jest konsekwencją odmiennych wniosków interpretacyjnych i subsumpcyjnych na tle ustalonego stanu faktycznego w zakresie konkretyzacji przesłanki miejsca zamieszkania z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. Organy ustaliły, że świadczeniobiorca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. (T. S.), jest osobą bezdomną, której ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały znajdowało się w mieście P. (ul. JM [...]). Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. sprawa o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, należy do zakresu kompetencji organu wykonawczego gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Stosownie do poglądu przyjmowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. wprowadza regulację szczególną względem art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., co skutkuje modyfikacją treściową zakresu zastosowania tego ostatniego przepisu (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; postanowienie NSA z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GW 86/21; postanowienie NSA z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II GW 8/22). Znaczenie pojęcia miejsca zamieszkania podlega rekonstrukcji zasadniczo na podstawie art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, co pozwala na przyjęcie, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, a więc wykazuje z danym miejscem nie tylko związek zewnętrzny (corpus), lecz także wewnętrzny (wolicjonalny animus). Jeżeli nie można ustalić aktualnego w momencie wszczęcia postępowania w sprawie z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, konieczne jest ustalenie ostatniego miejsca zamieszkania tego podmiotu (por. np. postanowienie NSA z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II GW 35/22; postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II GW 68/22). Natomiast jeżeli nie ma możliwości ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., dopuszczalne jest sięgnięcie do wynikającego z art. 21 § 2 k.p.a. kryterium subsydiarnego ustalenia właściwości miejscowej, to jest kryterium miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postepowania (miejsce udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z.). W rozpoznawanej sprawie, na podstawie niekwestionowanych przez organy ustaleń faktycznych, z jednej strony nie jest możliwe w sposób pewny ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (osoby bezdomnej), z drugiej zaś możliwe jest ustalenie ostatniego miejsca zamieszkania na podstawie faktu ostatniego zameldowania na pobyt stały w mieście Poznań. Jakkolwiek fakt formalnego zameldowania na pobyt stały lub czasowy nie stanowi wyłącznego dowodu na okoliczność miejsca zamieszkania danej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II GW 59/21; postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17), to jednak stwarza wzruszalne domniemanie istnienia tego rodzaju okoliczności (por. art. 25 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności), które w braku wiarygodnych przeciwdowodów jest dla organów orzekających w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej wiążące. Należy w tym zakresie mieć na względzie, że przedmiotem powyższego domniemania jest okoliczność ostatniego znanego miejsca zamieszkania osoby fizycznej w przeszłości, niezależnie od miejsca jej aktualnego zamieszkania lub pobytu. Mając powyższe na uwadze, należało uznać, że w sprawie, której dotyczy spór, organem właściwym do potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest organ będący wnioskodawcą, a więc Prezydent Miasta Poznania. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.