II GW 10/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 15 września 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu Wrocławskiego a Prezydentem Miasta Rzeszowa w przedmiocie zawiadomienia o nabyciu pojazdu postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Rzeszowa jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.

Wnioskiem z 15 września 2023 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Rzeszowa przez wskazanie Prezydenta Miasta Rzeszowa jako organu właściwego do rozpoznania zawiadomienia S. Sp. z o.o. (wnioskodawca) o nabyciu pojazdu o numerze rej. [...], złożonego zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (P.r.d.). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 17 marca 2023 r. Prezydent Miasta Rzeszowa przekazał do Starosty Powiatu Wrocławskiego zawiadomienie w sprawie nabycia pojazdu, złożone przez wnioskodawcę, uznając ww. Starostę za organ właściwy do załatwienia sprawy. W ocenie Starosty przekazanie powyższego wniosku jest wadliwe i zostało dokonane z naruszeniem przepisów o właściwości. Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o nabyciu pojazdu powinno być dokonane wobec organu, przed którym został on zarejestrowany. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Rzeszowa wniósł o wskazanie Starosty Powiatu Wrocławskiego jako organu właściwego w sprawie. Prezydent podkreślił, że stosownie do art. 78 ust. 2 pkt. 1 P.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego był zobowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu pojazdu. Przepis ten, jak również inne przepisy wskazanej ustawy, nie określają starosty właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu, a zatem zastosowanie powinna mieć ogólna zasada wynikającą z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którą właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia sporu o właściwość w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, albowiem będące stronami postępowania organy jednostek samorządu terytorialnego nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Nie jest również kwestionowane, że spór o właściwość lub spór kompetencyjny może zaistnieć na tle szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, której formą załatwienia jest akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. np. postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OW 60/05, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 97; postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2006 r., II OW 51/06; postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2009 r., I OW 14/09; postanowienie NSA z dnia 17 listopada 2009 r., I OW 180/09). Postępowanie sporne między organami może więc zostać wszczęte także na tle sprawy o przyjęcie zawiadomienia o nabyciu pojazdów, zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. Przedmiotem administracyjnego sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty tego rodzaju sporu administracyjnoprawnego polega na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu nie może natomiast zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych regulacji kompetencyjnej, której treść organy rekonstruują jednakowo. Powstające między organami różnice poglądów co do sposobu stosowania danej regulacji kompetencyjnej, niebędące konsekwencją rozbieżności w wykładni tej regulacji, mogą świadczyć o określonych brakach w zakresie ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej załatwienia sprawy albo o niepodjęciu koniecznych czynności procesowych zmierzających do określenia przedmiotu postępowania. Powstanie sporu o właściwość lub kompetencyjnego musi być zatem poprzedzone precyzyjnym, wnikliwym i szczegółowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego sprawy. Ustalenia faktyczne i prawne przedłożone przez pozostające w sporze organy są wystarczające do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do rozstrzygnięcia negatywnego sporu o właściwość na tle regulacji kompetencyjnej, która dotyczy sprawy przewidzianej w art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. Strony przedmiotowego postępowania spornego wykazały rozbieżność stanowisk interpretacyjnych w zakresie sposobu rozumienia przesłanek kompetencyjnych do załatwienia sprawy przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu. Bezpośrednim przedmiotem odmiennych ocen wykładniczych organów jest pojęcie starosty, o którym mowa art. 78 ust. 2 P.r.d. Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. (w brzmieniu obowiązującym w dniu nabycia pojazdu), właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Powyższy przepis został znowelizowany ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczania niektórych skutków kradzieży tożsamości (Dz.U. poz. 1394 ze zm.), która weszła w życie 1 stycznia 2024 r., jednak zgodnie z regulacją intertemporalną w niej zawartą (art. 14 pkt 3) w odniesieniu do nabycia pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed dniem 1 stycznia 2024 r., do spraw związanych z rejestracją oraz zawiadamianiem o zbyciu albo nabyciu pojazdu, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym) w brzmieniu dotychczasowym, co oznacza, że do zawiadomienia o nabyciu, którego dotyczy przedmiotowy spór o właściwość, należy stosować przepis art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając powyższy spór o właściwość, stwierdza, że zrekonstruowanie znaczenia terminu "starosta", użytego w art. 78 ust. 2 P.r.d. w celu wyznaczenia organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu, może na gruncie wykładni językowej rodzić istotne wątpliwości. Przeprowadzenie pełnej wykładni powyższego przepisu, polegające na połączeniu argumentów językowych, systemowych i funkcjonalnych, z uwzględnieniem powiązań merytorycznych z innymi przepisami, prowadzi jednak do jednoznacznych rezultatów. Podzielając stanowisko zajęte w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienie NSA z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GW 68/21, LEX nr 3289208; postanowienie NSA z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II GW 66/22, LEX nr 3507892; postanowienie NSA z 11 maja 2023 r., sygn. akt II GW 9/23, LEX nr 3577900; postanowienie NSA z 11 maja 2023 r., sygn. akt II GW 12/23, LEX nr 3577576), należy przyjąć, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu jest organ rejestracji (ostatniej aktualnej) pojazdu, albowiem przewidziany w art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. obowiązek notyfikacyjny właściciela pojazdu dotyczy pojazdów zarejestrowanych. Właściwość miejscowa powyższego organu ustalana jest z kolei według zasad określonych w art. 73 P.r.d. Zasadę wyjściową ustanawia w tym zakresie przepis art. 73 ust. 1 P.r.d., zgodnie z którym rejestracji pojazdu dokonuje, na wniosek właściciela pojazdu, starosta właściwy ze względu na miejsce jego stałego zamieszkania (siedzibę) lub czasowego zamieszkania. Na tle powyższej zasady należy w dalszej kolejności zauważyć, że w przypadku pojazdów już zarejestrowanych organ rejestracji (rejestrujący) w zakresie przyjmowania zawiadomień o nabyciu musi być wyznaczany zgodnie z miejscem zamieszkania lub siedziby dotychczasowego właściciela pojazdu aż do momentu skutecznego zarejestrowania danych o zmianie właściciela przez organ rejestracji dysponujący aktualnym zbiorem dokumentów będących podstawą rejestracji pojazdu, tworzącym tzw. akta pojazdu (zob. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach). Powyższe podejście interpretacyjne bazuje zatem na szerokim rozumieniu sprawy rejestracji pojazdu. Sprawa tego rodzaju ma charakter "otwarty czasowo" (ciągły), gdyż nie kończy się wraz z pierwszą rejestracją pojazdu, lecz trwa nadal w związku z kolejnymi zmianami w stanie faktycznym dotyczącym właściciela pojazdu lub samego pojazdu. Ustawodawca uwzględnia szerokie rozumienie sprawy rejestracji pojazdu m.in. w treści art. 79 ust. 1 P.r.d. (por. np. postanowienie NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GW 19/22, LEX nr 3369386; postanowienie NSA z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II GW 32/22, LEX nr 3506595), przewidując, że w sprawach wyrejestrowania pojazdu właściwy miejscowo jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Zaprezentowane wyniki wykładni wewnątrzsystemowej rozważanych regulacji znajdują również potwierdzenie w rezultatach wykładni celowościowo-funkcjonalnej. Za przyjęciem ustalania właściwości miejscowej organów rejestrujących w sprawach przyjmowania zgłoszeń nabycia pojazdu według kryterium miejsca zamieszkania lub siedziby dotychczasowego właściciela pojazdu, aż do momentu skutecznego zarejestrowania danych o zmianie właściciela przez dotychczasowy organ rejestracji, przemawiają także względy związane z zasadami aktualności danych ewidencyjnych oraz pewności obrotu prawnego (por. np. postanowienie NSA z 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OW 60/20, LEX 3046585; postanowienie NSA z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt I OW 194/20; postanowienie NSA z 11 maja 2023 r., sygn. akt II GW 9/23, LEX nr 3577900). Jak wynika z przedłożonej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokumentacji oraz wyjaśnień organów pozostających w sporze, organem ostatniej rejestracji pojazdu (numer rejestracyjny pojazdu: [...]), ustalonym zgodnie z art. 73 ust. 1 P.r.d., jest Prezydent Miasta Rzeszowa, a zatem organ ten jest właściwy do rozpoznania sprawy zawiadomienia o nabyciu ww. pojazdu zarejestrowanego, zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 73 ust. 1 P.r.d. Mając na uwadze powyższe argumenty i działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.