II GSK 974/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2064/21 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia świadectwa doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. P. na rzecz Ministra Infrastruktury 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2064/21 oddalił skargę R. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2021 r. w przedmiocie cofnięcia świadectwa doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej też w skrócie jako "WITD") pismem z 18 listopada 2019 roku, przekazał Dyrektorowi Transportowego Dozoru Technicznego (dalej w skrócie też jako "Dyrektor TDT"), informację dotyczącą kontroli przeprowadzonej w A. Sp. z o. o. z siedzibą w M. (dalej też jako "A." lub "Spółka"), obejmującej swoim zakresem między innymi kwestie uregulowane w ustawie z 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 roku, poz. 756, dalej także w skrócie jako "p.t.n.") oraz Umowie europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2011 r. poz. 641). WITD podkreślił, że z informacji uzyskanej przez Państwową Straż Pożarną wynikało, iż 7 sierpnia 2017 r. na terenie A., podczas rozładunku cysterny przewożącej towary niebezpieczne UN2078, doszło do uwolnienia tej substancji niebezpiecznej, w wyniku czego doszło do oblania nią kierowcy, dokonującego czynności rozładunkowych. Z powyższego zdarzenia, wyznaczony przez Spółkę doradca do spraw bezpieczeństwa przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (dalej też jako "DGSA") skarżący nie sporządził raportu powypadkowego, a także nie zamieścił informacji o tym zdarzeniu w sprawozdaniu rocznym. W związku z przekazanymi przez WITD informacjami, Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego wszczął postępowania w sprawie cofnięcia skarżącemu świadectwa doradcy, w zakresie wykonywania działalności na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, a następnie decyzją z 25 września 2020 r. Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego, cofnął skarżącemu świadectwo doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych w zakresie wykonywania działalności na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Organ pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt. 2 p.t.n., cofa, w drodze decyzji administracyjnej, świadectwo doradcy, jeżeli doradca w sposób rażący naruszył przepisy przewozu towarów niebezpiecznych. Natomiast obowiązek sporządzenia przez doradcę sprawozdania wynika z treści art. 41 ust. 1 p.t.n., zgodnie z którym doradca przygotowuje roczne sprawozdanie w dwóch egzemplarzach, podpisując je imieniem i nazwiskiem oraz wskazując numer świadectwa doradcy, o którym mowa w art. 42 ust. 1. Dyrektor TDT wskazał, że ze zgromadzonych dokumentów w sprawie wynika, iż skarżący sporządził roczne sprawozdane za rok 2017 dla przedsiębiorstwa A. Sp. z o. o. w terminie, lecz bez zamieszczenia w nim informacji o zaistniałym zdarzeniu. W rubryce nr 3 (krótki opis wypadków i awarii z podaniem daty i miejsca zdarzenia (o ile miały miejsce), wpisano bowiem: "Brak wypadków i awarii". Ponadto skarżący nie sporządził raportu powypadkowego a raport sporządzony przez węgierskiego przewoźnika, nie został przesłany do właściwej władzy zgodnie z art. 17 ust. 1 p.t.n., czyli Śląskiego WITD. Minister Infrastruktury (dalej też jako "MI", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") decyzją z 19 maja 2021 r., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z 25 września 2020 r. W ocenie organu odwoławczego, nie powinna zaistnieć sytuacja, w której skarżący nie sporządza raportu powypadkowego w przedsiębiorstwie, w którym jest wyznaczony, a w którym de facto miał miejsce poważny wypadek i nie zamieszcza takiej informacji w rocznym sprawozdaniu. Jego obowiązkiem - wynikającym zarówno z przepisów ADR (1.8.3.3 tiret trzecie), jak i p.t.n. (art. 41 ust. 1) - jest sporządzenie rocznego sprawozdania, przy czym zakres tego sprawozdania jest określony w przepisach ww. rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Obowiązek ten jest wypełniony, gdy takie roczne sprawozdanie zostało sporządzone w sposób rzetelny i pełny, tj. zawiera odzwierciedlenie stanu rzeczywistego. Natomiast roczne sprawozdanie za rok 2017 z działalności A. co prawda zostało sporządzone, ale w sposób wadliwy - niekompletny, ponieważ nie zawierało ono informacji o ww. zdarzeniu z udziałem towaru niebezpiecznego (wstawienie zaś znaku "X" w rubryce dot. informacji o takim zdarzeniu, wskazuje, że zdarzenia takiego w ogóle nie było, co nie odpowiada stanowi faktycznemu). Zaistnienie takiej sytuacji, zdaniem Ministra Infrastruktury, świadczy o nieprawidłowym wypełnianiu przez Stronę podstawowych obowiązków doradcy, określonych przepisami ADR oraz p.t.n. Nieprawidłowe zaś wykonywanie tych podstawowych obowiązków, w ocenie Ml, jest rażącym naruszeniem przepisów dotyczących przewozu towarów niebezpiecznych, o którym mowa w art. 45 ust. 1 pkt 2 p.t.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2064/21 oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu. W ocenie WSA, w ustalonym przez organy stanie faktycznym, prawidłowo zastosowały one wobec skarżącego sankcję ujętą w art. 45 ust. 1 pkt 2) p.t.n., cofając świadectwo doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych. Bezspornym jest przy tym, że w świetle zapisów umowy zlecenia z 14 sierpnia 2016 roku, zawartej pomiędzy A. a skarżącym, przyjął on obowiązki doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych (§ 1), zobowiązując się między innymi do prawidłowego nadzoru wszelkich spraw związanych z transportem, rozładunkiem i załadunkiem towarów niebezpiecznych oraz do zastosowania wszelkich niezbędnych procedur wymaganych przez prawo w tym zakresie (§ 2). Zatem z tego tytułu skarżący zobligowany był do wypełniania obowiązków doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych, ujętych między innymi w umowie ADR oraz p.t.n., z których to obowiązków skarżący nie wywiązał się w stopniu uzasadniającym twierdzenia organów o rażącym charakterze tego naruszenia. Sąd podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury oraz Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego, że zdarzenie, do którego doszło na terenie spółki A. w dniu 7 sierpnia 2017 r., po pierwsze, skutkowało koniecznością sporządzenia przez skarżącego raportu powypadkowego dla uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych, a po drugie, winno znaleźć odzwierciedlenie w przygotowywanym przez niego rocznym sprawozdaniu. WSA zauważył, że z wyjaśnień A. przedłożonych w toku postępowania administracyjnego wynikało, że nie doszło do realizacji wspomnianych obowiązków, gdyż ilość uwolnionego towaru niebezpiecznego nie klasyfikowała go jako wypadek wymagający składania raportu wypadkowego, a kierowca dostawcy nie doznał wypadku przy wykonywaniu rozładunku towaru niebezpiecznego, ale w skutek własnej nieostrożności. Jednakże powyższe stanowisko jest błędne i nie niweluje ani obowiązku przygotowania przez skarżącego raportu powypadkowego, ani ujęcia zdarzenia z 7 sierpnia 2017 r. w sprawozdaniu rocznym. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza, w ocenie Sądu, że zdarzenie z 7 sierpnia 2017 r. wypełniało wyżej zakreślone kryteria "poważnego wypadku lub zdarzeniu", zdefiniowane w przepisach ADR, a co za tym idzie, skonkretyzował się po stronie skarżącego obowiązek sporządzenia raportu powypadkowego. W wyniku wspomnianego zdarzenia, skutkującego uwolnieniem towaru niebezpiecznego w ilości ok. 90 kilogramów (nazwa handlowa ONGRONAT 1080), po pierwsze, konieczne było zaangażowanie właściwych władz, w postaci Straży Pożarnej (ratownictwa chemicznego). Po drugie, jedna osoba została ranna i wymagała hospitalizacji przez okres dłuższy niż jedna doba, gdyż jak wynika z brzmienia pisma Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Katowicach Delegatury w Częstochowie, w prowadzonej przez Główny Inspektorat Ochrony Środowiska w Warszawie bazie danych - Poważne Awarie, zawarta jest informacja o przedmiotowym zdarzeniu, w tym liczbie osób hospitalizowanych - 1 oraz czasie hospitalizacji -192 godziny. W zaistniałej sytuacji skarżący zobowiązany był do sporządzenia wymaganego raportu powypadkowego, czego zaniechał. Nadto nie zamieścił o nim żadnej informacji w raporcie rocznym za 2017 rok. Ponadto, w ocenie WSA, okoliczność, że skarżący legitymuje się świadectwem wystawionym przez właściwą władzę lub jednostkę upoważnioną w innym kraju niż Rzeczpospolita Polska, nie wpływa w żaden sposób, na sferę uprawnień administracyjnych, przysługujących Dyrektorowi TDT, w oparciu o przepisy art. 9 ust. 1 pkt 4) i art. 45 ust. 1 p.t.n. Przepisy te nie zawierają żadnego wyłączenia odnośnie wykonywania odpowiednich czynności administracyjnych przez Dyrektora TDT, ze względu na sposób uzyskania przez doradcę uprawnień. Oczywistym jest przy tym, że doradca, bez względu na to, czy swoje uprawnienia uzyskał w Rzeczypospolitej Polskiej, czy też w innym państwie, wykonując swoje obowiązki w kraju, zobligowany jest do przestrzegania odpowiednich polskich przepisów krajowych i podlega z tego tytułu także właściwym sankcjom. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. przepisu 1.8.3.1 ADR, poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy, ustalonym w wyroku WSA, w decyzji Ml oraz Dyrektora TDT, w których przepis ten po pierwsze, powinien zostać zastosowany, bowiem określa czynności implikujące obowiązek wyznaczenia doradcy DGSA, którymi nie jest - jak w niniejszej sprawie - pełnienie wyłącznie funkcji odbiorcy towaru niebezpiecznego, niewykonującego nadawania, przewozu, pakowania, załadunku, napełniania lub rozładunku towaru niebezpiecznego, a po drugie, powinien zostać zastosowany w pierwszeństwie przed art. 15 ust. 1 p.t.n. w związku z art. 2 pkt 8 p.t.n., które rozszerzają na terytorium Polski ww. obowiązek wyznaczenia doradcy DGSA na każdy podmiot, wskazany w ADR, prowadzący jakąkolwiek działalność związaną z przewozem towarów niebezpiecznych, a więc w tym kontekście, również na odbiorcę, który zgodnie z prawem polskim, staje się w tej sytuacji uczestnikiem przewozu, obowiązanym do wyznaczenia DGSA, zaś zgodnie z prawem międzynarodowym nie ma obowiązku takiego wyznaczenia, ponieważ jest odbiorcą i nie wykonywał w stanie faktycznym sprawy, czynności objętych ww. przepisem 1.8.3.1 ADR; zaś ADR jest umową międzynarodową ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (opinia Rady Legislacyjnej nr RL-0303-64/2002, stanowiąca załącznik nr 3 do niniejszej skargi), a naruszenie ma wpływ na wynik sprawy, bowiem przesądza o przesłankach wyznaczenia doradcy DGSA oraz o jego obowiązkach i możliwości oceny ich wykonywania oraz skutków prawnych tej oceny; 2. prawa materialnego, tj. przepisu 1.8.3.15 ADR w związku z art. 45 ust. 1 pkt 2 p.t.n., art. 45 ust. 2 p.t.n. i art. 9 ust. 1 pkt 4 lit. e p.t.n., poprzez błędną ich wykładnię (mylne zrozumienie treści i znaczenia), polegającą na przyjęciu w wyroku WSA (w ślad za decyzją Ml oraz Dyrektora TDT), nieprawidłowej interpretacji, że uznanie austriackiego świadectwa DGSA skarżącego w Polsce, implikuje możliwość penalizacji działalności skarżącego, poprzez skuteczne cofnięcie tego świadectwa w zakresie wykonywania tej działalności na terytorium Polski, z uwagi na rażące naruszenie przepisów dotyczących przewozu towarów niebezpiecznych, zaś właściwą, kompetentną władzą do dokonania takiego cofnięcia, nie jest właściwa władza austriacka, która wydała austriackie świadectwo DGSA skarżącego na podstawie przepisów ADR, tylko, działająca zgodnie z zasadą terytorialności - władza właściwa polska - Dyrektor TDT; zaś ta błędna wykładnia skutkowała niewłaściwym zastosowaniem ww. przepisów, których hipotezy i dyspozycje, nie mają związku ze stanem faktycznym sprawy, bowiem nie dotyczą cofania w procedurze wewnątrzkrajowej, polskiej, zagranicznych świadectw DGSA, których Dyrektor TDT nie wydał, ale odnoszą się do obowiązku uznawania z mocy samego prawa międzynarodowego, zagranicznych świadectw DGSA (1.8.3.15 ADR) oraz odnoszą się do właściwości Dyrektora TDT w przedmiocie procedury i przesłanek cofania, jednakże wyłącznie polskich świadectw DGSA, wydanych na podstawie p.t.n., i o których mowa w przepisach p.t.n.; podczas gdy do świadectw takich nie zalicza się austriackie świadectwo DGSA skarżącego, które zostało cofnięte, pomimo, iż nie jest wskazane w przepisach p.t.n. w zakresie właściwości Dyrektora TDT do dokonywania władztwa administracyjnego dotyczącego cofania świadectw DGSA; przy czym należy zauważyć, że naruszenie ma wpływ na wynik sprawy i kluczowe znaczenie dla istoty oceny prawnej wykonywania obowiązków doradcy DGSA skarżącego oraz jej skutków w sferze posiadania albo nieposiadania uprawnień DGSA; 3. prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 pkt 4 lit. e p.t.n. w związku z art. 45 ust. 1 pkt 2 p.t.n. i art. 45 ust. 2 p.t.n. oraz art. 41 ust. 1 i 2 p.t.n. i art. 44 ust. 1 i 2 p.t.n., polegające na błędnej ich wykładni w wyroku WSA (w ślad za decyzjami Ml oraz Dyrektora TDT), zgodnie z którą Dyrektor TDT jest właściwy i kompetentny, jako władza polska do cofnięcia każdego świadectwa DGSA, w tym również austriackiego świadectwa DGSA skarżącego, jeżeli DGSA wykonuje działalność na terytorium Polski i działalność ta rażąco narusza przepisy dotyczące przewozu towarów niebezpiecznych, pomimo, że władztwo administracyjne dotyczące cofania, jak wynika wprost z wykładni art. 45 ust. 1 pkt 2 p.t.n. i art. 45 ust. 2 p.t.n. oraz art. 41 ust. 1 i 2 p.t.n., art. 44 ust. 1 i 2 p.t.n., dotyczy wyłącznie polskiego świadectwa DGSA, wydanego przez Dyrektora TDT na podstawie ww. przepisów p.t.n.; natomiast czynność cofania świadectwa DGSA nie wynika z jakichkolwiek przepisów ADR, zobowiązujących władze krajowe Stron tej Umowy do wykonywania odpowiednich czynności administracyjnych i w tym kontekście art. 9 ust. 1 pkt 4 lit. e p.t.n. w związku z art. 45 ust. 1 pkt 2 p.t.n. i art. 45 ust. 2 p.t.n., nie mogą zawierać ani wyłączenia ani rozszerzenia odnośnie do wykonywania odpowiednich czynności administracyjnych przez Dyrektora TDT, bowiem takie wyłączenie albo rozszerzenie dla właściwej władzy krajowej mógłby zawierać wyłącznie ADR, do którego wprost odwołuje się art. 9 ust. 1 pkt 4 lit. e p.t.n.; zaś ta błędna interpretacja skutkowała niewłaściwym zastosowaniem przepisów przytoczonych na wstępie niniejszego zarzutu, skutkującym wykonaniem przez Dyrektora TDT czynności administracyjnej cofnięcia zagranicznego świadectwa DGSA skarżącego, do której wykonania ADR nie zobowiązał Dyrektora TDT, ani jakiejkolwiek innej właściwej władzy krajowej Stron Umowy ADR, bowiem takie cofanie nie jest "odpowiednią czynnością" z ADR, a co więcej ADR w ogóle nie określa takiej czynności i nie przewiduje takiej instytucji, szczególnie w odniesieniu do zagranicznego świadectwa DGSA, które posiada skarżący; przy czym należy zauważyć, że naruszenie ma wpływ na wynik sprawy, bowiem jest związane ze sferą ustrojowo-kompetencyjną właściwej władzy polskiej w zakresie cofania zagranicznego świadectwa DGSA skarżącego; 4. prawa materialnego, tj. 45 ust. 1 pkt 2 p.t.n. i art. 45 ust. 2 p.t.n. w związku z art. art. 9 ust. 1 pkt 4 lit. e p.t.n., art. 41 ust. 1 i 2 p.t.n. oraz art. 44 ust. 1 i 2 p.t.n., poprzez błędną ich wykładnię w wyroku WSA (w ślad za decyzjami Ml oraz Dyrektora TDT), polegającą na przyjęciu, że w ramach władztwa administracyjnego w Polsce, Dyrektor TDT jest właściwy i kompetentny do cofnięcia zagranicznego świadectwa DGSA skarżącego w trybie określonym polską procedurą krajową, której to procedury nie określa ADR w odniesieniu do zagranicznego doradcy; zaś ta błędna wykładnia skutkowała niewłaściwym zastosowaniem przepisów po pierwsze, w zakresie ustalenia właściwości i kompetencji Dyrektora TDT (ADR nie pozwala właściwej władzy krajowej na takie cofanie zagranicznych świadectw DGSA, a art. 9 ust. 1 pkt 4 lit. e p.t.n., odnosi się wyłącznie do właściwości Dyrektora TDT w kontekście czynności określonych w ADR, które mogą być źródłem władztwa administracyjnego w państwach - Stronach Umowy ADR, i nie obejmują one cofania zagranicznych świadectw DGSA), zaś po drugie, w zakresie zastosowania nieprzewidzianej w art. 45 ust. 1 pkt 2 p.t.n. i art. 45 ust. 2 p.t.n. konstrukcji prawnej cofania zagranicznego świadectwa DGSA wyłącznie w zakresie wykonywania działalności na terenie Polski (świadectwo DGSA jest źródłem uprawnień, które można posiadać i wówczas wykonywać działalność DGSA) albo nie posiadać i wówczas nie wykonywać działalności DGSA, ale bez jakichkolwiek ograniczeń terytorialnych, bowiem takiej konstrukcji nie przewiduje ani ww. art. 45 ust. 1 pkt 2 p.t.n. i art. 45 ust. 2 p.t.n., ani ADR); przy czym naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy, bowiem jest podstawą penalizacji działalności skarżącego jako zagranicznego DGSA w Polsce; 5. prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 1 pkt 2 p.t.n. i art. 45 ust. 2 p.t.n. w związku z art. 40 ust. 2 p.t.n. i art. 41 ust. 2 p.t.n., poprzez błędną ich wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przesłanka rażącego naruszenia dotycząca niesporządzenia rocznego sprawozdania przez doradcę DGSA, ma zastosowanie do zarzucanego skarżącemu nieprawidłowego sporządzenia rocznego sprawozdania, polegającego na niewłączeniu do jego treści informacji o zaistniałym wypadku; podczas gdy niesporządzenie, jako fakt nieistnienia dokumentu w postaci rocznego sprawozdania, jest czymś zupełnie innym niż nieprawidłowe sporządzenie rocznego sprawozdania, zarzucane skarżącemu, a zatem zdarzeń tych nie można potraktować tak samo, co skutkuje oczywistym wnioskiem, że skarżący przygotował roczne sprawozdanie a skoro tak, to stan faktyczny sprawy nie wypełnia hipotezy art. 45 ust. 1 pkt 2 p.t.n. i art. 45 ust. 2 p.t.n., który odnosi się do naruszeń przepisów (określonych w l.m., sugerujących co najmniej dwa przepisy), nie zaś do naruszenia jednego przepisu, skutkującego niepełną treścią rocznego sprawozdania; przy czym naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowi podstawa, cofnięcia zagranicznego świadectwa DGSA skarżącego; 6. prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 2 p.t.n., poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżący, jako doradca DGSA, obowiązany jest do sporządzenia raportu powypadkowego dla odbiorcy towaru niebezpiecznego (podmiotu wyznaczającego), podczas gdy odbiorca, ani żaden jego pracownik nie wykonywał jakichkolwiek czynności związanych z przewozem, nie był zaangażowany w przewóz, zaś czynności związane z przewozem, kwalifikowane w niniejszej sprawie, jako rozładunek, dokonywał kierowca przewoźnika wykonującego transport drogowy, a to z co z kolei wyłącza określony w ww. przepisie obowiązek raportowania przez skarżącego, tym bardziej, że jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, obowiązek taki zrealizował rozładowca; zaś naruszenie ma wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowi przesłankę uzasadniającą zdaniem WSA cofnięcie świadectwa DGSA skarżącemu; 7. prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 p.t.n. w związku z art. 45 ust. 1 pkt 2 p.t.n. i art. 45 ust. 2 p.t.n., poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że warunkiem sine qua non przygotowania rocznego sprawozdania przez DGSA jest prawidłowe wypełnienie tego sprawozdania (także w rubryce oznaczonej do wpisywania informacji o wypadkach i awariach), a tym samym, a contrario, nieprawidłowe wypełnienie rocznego sprawozdania (także w rubryce oznaczonej do wpisywania informacji o wypadkach i awariach, poprzez brak informacji o fakcie wypadku), oznacza penalizowane cofnięciem świadectwa DGSA, nieprzygotowanie rocznego sprawozdania; podczas gdy interpretacja ww. przepisów wyraźnie wskazuje wyłącznie na jedną przesłankę cofnięcia świadectwa DGSA, którą jest nieprzygotowanie rocznego sprawozdania, co oznacza, że nieprawidłowe jego wypełnienie nie implikuje cofnięcia świadectwa na tej podstawie; zaś naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowi przesłankę uzasadniającą zdaniem WSA cofnięcie świadectwa DGSA skarżącemu; 8. prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 p.t.n., poprzez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu, że odbiorca, na rzecz którego skarżący wykonywał czynności DGSA, miał obowiązek sporządzenia raportu powypadkowego, podczas gdy z treści ww. przepisu nie wynika, aby każdy z podmiotów uczestniczących w przewozie (każdy uczestnik przewozu) miał obowiązek odrębnego sporządzenia raportu powypadkowego, a raport taki został sporządzony przez przedsiębiorcę faktycznie wykonującego czynności związane z przewozem, w postaci rozładunku, dokonanego przez kierowcę przewoźnika samodzielnie, bez udziału odbiorcy; zaś naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy, bowiem wobec skarżącego formułowany jest zarzut niesporządzenia m.in. raportu powypadkowego; 9. prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 1 pkt 2 p.t.n. w związku z art. 45 ust. 2 p.t.n. i art. 17 ust. 1 p.t.n., poprzez błędną ich interpretację polegającą na błędnym przyjęciu, że: a) niesporządzenie raportu powypadkowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 p.t.n., może być traktowane jako niesporządzenie rocznego sprawozdania, podczas gdy z przepisów p.t.n. wynika wprost, że są to dwa inne, odrębne dokumenty i tylko informacja o wypadku powinna znaleźć się w rocznym sprawozdaniu b) skarżący powinien w rocznym sprawozdaniu podać informacje o wypadku opisanym szczegółowo w decyzji Dyrektora TDT, decyzji Ml oraz w wyroku WSA, podczas gdy odbiorca towaru niebezpiecznego nie miał obowiązku sporządzania raportu powypadkowego, a zatem taka informacja nie mogła znaleźć się w rocznym sprawozdaniu przygotowanym przez skarżącego; zaś naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy, bowiem wobec skarżącego formułowany jest zarzut niesporządzenia raportu powypadkowego, skutkujący potraktowaniem tego stanu jako niesporządzenie rocznego sprawozdania; 10. prawa materialnego, tj. przepisu 1.8.3.6 ADR, poprzez błędną jego wykładnię, zgodnie z którą w wyroku WSA (w ślad za decyzją Ml oraz Dyrektora TDT) niewłaściwie przyjęto, że skarżący, jako doradca DGSA przedsiębiorcy, będącego wyłącznie odbiorcą towaru niebezpiecznego, niewykonującego "fizycznie" żadnych operacji transportowych, miał obowiązek sporządzenia raportu powypadkowego dla kierownictwa tego odbiorcy lub dla władz lokalnych, podczas gdy z ww. przepisu wynika wprost, że obowiązek ten dotyczy wyłącznie doradców DGSA tych przedsiębiorców, którzy wykonywali enumeratywnie wskazane w tym przepisie operacje transportowe, tj. przewóz, pakowanie, napełnianie, załadunek lub rozładunek; zaś ta błędna wykładnia spowodowała niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu, który w stanie faktycznym sprawy w ogóle nie powinien zostać zastosowany, bowiem dotyczy innego zakresu podmiotowego (nie odbiorcy) i przedmiotowego (sporządzenia raportu powypadkowego w przypadku wykonywania czynności w ramach ww. operacji transportowych, których nie wykonywał odbiorca); przy czym naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowi jedną z podstaw uzasadniających niewypełnianie obowiązku raportowania i cofnięcie zagranicznego świadectwa DGSA skarżącemu; Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił: 11. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a ust. 1 Kpa, art. 9, art. 11 Kpa i art. 80 Kpa, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu przez WSA skargi skarżącego na decyzję Ml i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora TDT, w stanie faktycznym i prawnym, w którym zarówno wyrok WSA, jak i decyzje Ml i Dyrektora TDT, nie zawierały istotnego dla skarżącego, jako strony, szczegółowego wyjaśnienia przesłanek uznania zarzucanych naruszeń przepisów dotyczących przewozu towarów niebezpiecznych, jako typ kwalifikowany, tj. naruszeń rażących, uzasadniające cofnięcie skarżącemu świadectwa DGSA, podczas gdy z treści ww. przepisów Kpa wynika wprost obowiązek należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego, udzielania niezbędnych wskazówek i wyjaśnień skarżącemu, wyjaśniania skarżącemu zasadności przesłanek załatwienia sprawy, w oparciu o całokształt materiału dowodowego, zaś wszelkie wątpliwości odnośnie do treści normy prawnej rozstrzygać na korzyść skarżącego; podczas gdy decyzja Dyrektora TDT, a także zachowana w obrocie na skutek wyroku WSA decyzja Ml, (jak i sam wyrok WSA), pomimo obszernych uzasadnień, nie zawierają jakiejkolwiek, szczegółowej analizy takiej kwalifikacji, a jedynie bardzo krótkie, wybiórcze, jednorazowe stwierdzenia, z których wynikają raczej wątpliwości dotyczące przepisów o obowiązku raportowania przez DGSA niż jednoznaczne wskazanie konkretnego przepisu naruszonego, opis naruszenia oraz jego kwalifikacja jako rażące; zaś naruszenie przepisów wskazanych na wstępie zarzutu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 p.t.n. oraz art. 45 ust. 2 p.t.n., nie każde naruszenie przepisów dotyczących przewozu towarów niebezpiecznych, a jedynie jego kwalifikowana forma, jako rażące naruszenie tych przepisów, może skutkować cofnięciem świadectwa DGSA przez Dyrektora TDT, tej kwalifikacji zaś nie wyjaśniono szczegółowo skarżącemu w sprawie. ; W związku z powyższym wniósł: 1. o włączenie do materiału dowodowego sprawy Opinii Rady Legislacyjnej o nr RL-0303- 64/2002 oraz o przeprowadzenie dowodu z treści tej opinii w przedmiocie określenia statusu ADR w polskim porządku prawnym oraz w przedmiocie stosowania ogólnikowej normy uznaniowej do instytucji cofania świadectwa doradcy DGSA przez właściwe władze polskie; 2. o rozważenie przez NSA możliwości zastosowania art. 187 § 1 p.p.s.a. i przedstawienie wskazanego w pkt II. 1. niniejszej skargi powyżej, zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA, i w związku z tym o odroczenie rozpoznania sprawy; zaś w przypadku jeżeli NSA nie uzna niniejszego wniosku, to o rozważenie możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności p.t.n. z ADR w zakresie przepisów objętych ww. zagadnieniem prawnym; 3. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie, innemu Sądowi; 4. ewentualnie, na podstawie art. 188 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej; 5. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 6. Na podstawie art. 200, art. 203, art. 205 i art. 207 p.p.s.a., o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego na rzecz skarżącego, w tym o zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddaleni, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Brak przesłanek nieważnościach, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689). Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107). W niniejszej sprawie jednak zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, których uchybienie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego są ze sobą funkcjonalnie powiązane i z tego względu należy rozpoznać je łącznie. Należy przy tym wskazać, że w przypadku zarzutów dotyczących błędnej wykładni przepisów prawa materialnego należy w pierwszym rzędzie ustalić, czy Sąd I instancji dokonał prawidłowej ich interpretacji, gdyż fakt ten determinuje dopiero zakres i potrzebę dalszej kontroli z punktu widzenia podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Pomimo faktu, że zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego w niniejszej sprawie są liczne, to koncentrują się one wokół kilku zagadnień z zakresu wykładni prawa materialnego, to jest umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) oraz ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Ustalony przez organ i kontrolujący go Sąd I instancji stan faktyczny nie jest sporny. W dniu 7 sierpnia 2017 r. na terenie przedsiębiorstw A., podczas rozładunku cysterny przewożącej towary niebezpieczne, doszło do uwolnienia tej substancji niebezpiecznej, w wyniku czego doszło do oblania nią kierowcy, dokonującego czynności rozładunkowych. Z powyższego zdarzenia, wyznaczony przez Spółkę doradca do spraw bezpieczeństwa przewozu drogowego towarów niebezpiecznych - skarżący kasacyjnie - nie sporządził raportu powypadkowego, a także nie zamieścił informacji o tym zdarzeniu w sprawozdaniu rocznym. Pierwszy zarzut ujęty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenia przez organ oraz kontrolujący go Sąd I instancji, przepisu 1.8.3.1. ADR oraz art. 15 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 8 p.t.n., a więc koncentruje się wokół zagadnienia obowiązku wyznaczenia w niniejszej sprawie doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych. Na wstępie należy zaznaczyć, że kwestia obowiązku wyznaczania przez przedsiębiorstwo A. doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Nie ma więc znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, czy przedsiębiorstwo odbiorcy towarów niebezpiecznych miało obowiązek wyznaczania takiego doradcy. Niewątpliwe skarżący został jednak wyznaczony do pełnienia tej funkcji w związku z odbiorem towarów niebezpiecznych. Na marginesie należy jedynie wskazać, że zgodnie z przepisem 1.8.3.1. ADR każde przedsiębiorstwo, którego działalność obejmuje nadawanie lub przewóz towarów niebezpiecznych albo związane z nim pakowanie, załadunek, napełnianie lub rozładunek, powinno wyznaczyć jednego lub więcej doradców do spraw bezpieczeństwa w transporcie towarów niebezpiecznych, odpowiedzialnego za wspieranie działań zapobiegających zagrożeniom dla osób, mienia i środowiska, związanych z taką działalnością. Z kolei art. 15 ust. 1 p.t.n. stanowi, że uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych jest obowiązany wyznaczyć na swój koszt co najmniej jednego doradcę do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych, właściwego ze względu na zakres wykonywanego przewozu lub czynności z nim związanych, określonych odpowiednio w ADR, RID lub ADN, zwanego dalej "doradcą". Uczestnikiem przewozu towarów niebezpiecznych są natomiast podmioty wymienione w ADR, RID lub ADN lub jednostka wojskowa, prowadzące działalność związaną z przewozem towarów niebezpiecznych (art. 2 pkt 8 p.t.n.). Istotne jest więc dla ustalenia obowiązku wyznaczenia doradcy do spraw bezpieczeństwa, zakwalifikowanie danego podmiotu jako uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych, gdyż to na nim spoczywa obowiązek wyznaczenia doradcy. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na przepisy działu 1.4 ADR, który wyszczególnia obowiązki głównych uczestników przewozu, jak i obowiązki innych uczestników przewozu. Do głównych uczestników przewozu należą: nadawca, przewoźnik oraz odbiorca. Z kolei do innych uczestników przewozu należą załadowca, pakujący, napełniający, użytkownik konteneru-cysterny oraz rozładowca. Przepis 1.8.3.1. ADR nie posługuje się natomiast nazwami określonych podmiotów, ale odnosi się do nadawania i przewożenia, a więc do określonych zachowań. Z kolei zgodnie z przepisem 1.4.2.3.1 odbiorca zobowiązany jest nie opóźniać przyjęcia towarów, jeżeli takie opóźnienie nie jest konieczne oraz sprawdzić, po rozładunku, czy zostały spełnione odnoszące się do niego wymagania ADR. Odbiorca nie mógłby wykonać ciążącego na nim obowiązku, gdyby nie wyznaczył doradcy do spraw bezpieczeństwa. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w przepisie 1.8.3.3, który dotyczy obowiązków doradcy do spraw bezpieczeństwa umowa odnosi się ogólnie do obowiązków dotyczących przewozu towarów niebezpiecznych. Doradca ma więc w szczególności następujące obowiązki: - śledzenia zgodności z wymaganiami dotyczącymi przewozu towarów niebezpiecznych; - doradzanie przedsiębiorstwu w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych; - przygotowywanie rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorstwa w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych dla kierownictwa tego przedsiębiorstwa lub odpowiednio dla władz lokalnych. Sprawozdanie powinno być przechowywane przez 5 lat i udostępniane władzom poszczególnych państwa na ich żądanie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 24.09.2020 r., II GSK 1283/19, LEX nr 3083977) wskazuje się, że wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r., FPS 14/99, ONSA z 2000 r. Nr 3, poz. 92). Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (wyrok z 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08; wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I FSK 637/10 oraz powoływany tam L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 75 i n.). Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie powinna zatem prowadzić do wniosku, że interpretatorowi wolno zignorować wykładnię systemową i funkcjonalną (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002 r., s. 275). Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Z tego względu w każdym przypadku, gdy nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, interpretator powinien go skonfrontować z wykładnią systemową i funkcjonalną. Ustalając zatem znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę także jego kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 74 oraz wyrok z 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08; publ.). Z punktu widzenia więc wykładni systemowej i celowościowej należy przyjąć, że na gruncie umowy ADR każde przedsiębiorstwo, które uczestniczy w przewozie towarów niebezpiecznych ma obowiązek wyznaczenia dorady, a nie tylko to będące nadawcą lub przewoźnikiem, gdyż w przeciwnym razie nie byłoby możliwe wypełnienie obowiązków odbiorcy przewidzianych wprost w umowie ADR. Należy przy tym podkreślić, że na gruncie polskiej ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych nie budzi wątpliwości, że każdy uczestnik przewozu, w tym przedsiębiorstwo odbiorcy, ma obowiązek wyznaczenia doradcy do spraw bezpieczeństwa. Co więcej, zgodnie z art. 4 p.t.n. w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą do przewozu towarów niebezpiecznych, w tym do środków transportu i urządzeń transportowych, stosuje się odpowiednio ADR, RID lub ADN. Polska ustawa wprost więc przewiduje, że dopuszczalne jest uregulowanie zagadnień, które nie znajdują swojego odzwierciedlenia w umowie ADR. Stąd nawet gdyby uznać, że na gruncie umowy ADR nie został przewidziany powyższy obowiązek, to wskazany w przepisach konstytucyjnych system źródeł prawa, nie stoi na przeszkodzie wprowadzeniu go do polskiego systemu prawnego, nawet w sytuacji, gdyby ADR tego nie przewidywał. Tym niemniej, stosując wykładnię systemową i celowościową, również z tej umowy międzynarodowej można taki obowiązek wyinterpretować. W niniejszym stanie faktycznym odbiorcą towarów niebezpiecznych była spółka A., a skarżący kasacyjnie prawidłowo został wyznaczony jako doradca do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych. Kolejne zarzuty wskazane w pkt 2-4 petitu skargi kasacyjnej dotyczą w istocie problemu właściwości polskich organów administracyjnych w przedmiocie cofania świadectwa doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych. Problematyka ta nie została uregulowana w ADR. Znajduje się tam jedynie przepis że doradca powinien posiadać świadectwo szkolenia zawodowego ważne dla transportu drogowego. Świadectwo to powinno być wystawione przez właściwą władzę lub jednostkę upoważnioną w tym celu przez każdą Umawiającą się Stronę (1.8.3.7). Z kolei zgodnie z przepisem 1.8.3.15 świadectwo wymagane zgodnie z 1.8.3.7 powinno być zgodne z wzorem podanym w 1.8.3.18 i powinno być uznawane przez wszystkie Umawiające się Strony. Dokonując wykładni wskazanego zagadnienia należy więc oprzeć się w pierwszym rzędzie na zasadzie terytorializmu. "Zwierzchnictwo terytorialne państwa polega na tym, że sprawuje ono władzę w sposób wyłączny w stosunku do wszystkich składników tego terytorium (naturalnych i sztucznych) oraz w stosunku do wszystkich podmiotów znajdujących sią na terytorium państwa (zwierzchnictwo personalne). Zasady te są potwierdzeniem suwerenności państwa" (T. Chauvin, T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2016, s. 168). Powołani autorzy trafnie zwracają uwagę, że umowy międzynarodowe na skutek ratyfikacji stają się elementem prawa wewnętrznego. Koresponduje to z art. 87 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, oraz art. 91 ust. 1 Konstytucji przewidującym, że Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Niewątpliwe ADR jest ratyfikowaną umową międzynarodową, stąd jest częścią wewnętrznego porządku prawnego i jako taka ma pierwszeństwo w stosowaniu przed ustawami, a więc w tym przypadku przed ustawą o przewozie towarów niebezpiecznych. Tym niemniej, jak już zostało wyżej podkreślone, nie reguluje ona kwestii cofania świadectw doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych. Stąd do stosowania tej instytucji uprawnione są organy Państwa, w którym miało miejsce określone zdarzenie. Zgodnie bowiem z art. 4 p.t.n. w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą do przewozu towarów niebezpiecznych, w tym do środków transportu i urządzeń transportowych, stosuje się odpowiednio ADR, RID lub ADN. Natomiast a contrario w sprawach uregulowanych w pełni mają zastosowanie przepisy ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Na podkreślenie zasługuje, że ADR nie zakazuje Państwom-Stronom regulacji tego zagadnienia, co więcej, brak jest jakiejkolwiek normy prawnej odnoszącej się do kwestii cofania świadectwa doradcy do spraw bezpieczeństwa. Stąd niewątpliwe z jednej strony prawodawca polski jest uprawniony do regulacji tego zagadnienia, a z drugiej, polskie organy administracyjne są zobligowane do stosowania prawidłowo ustanowionych norm prawnych obowiązujących w polskim systemie prawnym. Wbrew stawianym zarzutom, art. 45 p.t.n. nie dotyczy tylko cofania tych uprawnień (świadectwa doradcy do spraw bezpieczeństwa), które zostały udzielone na podstawie polskich przepisów. Należy zauważyć, że ADR nakazuje Państwom-Stronom wzajemnie uznawać udzielone świadectwa. Nie budzi więc wątpliwości, że stosowanie polskich przepisów dotyczących cofania uprawnień, pomimo że nie zostało to dosłownie przewidziane w ustawie o przewozie towarów niebezpiecznych, odnosi się również do tych osób, które świadectwa doradcy do spraw bezpieczeństwa uzyskały w innych państwach, a które na zasadzie ADR zostały w Polsce uznane. Gdyby przyjąć odmienną interpretację, a więc taką jak wskazuje skarżący kasacyjnie, regulacja ta miałaby charakter dyskryminujący ze względu na państwo, w którym dana osoba uzyskała stosowne świadectwo. Osoby, który uzyskały świadectwo doradcy za granicą, byłyby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do tych, które świadectwo uzyskały w Polsce. Z kolei zarówno dyskryminacja negatywna, jak i pozytywna jest zakazana na podstawie art. 32 ust. 2 Konstytucji. Należy również podkreślić, że oddawanie kompetencji w zakresie cofania świadectw w stosunku do doradców do spraw bezpieczeństwa, świadczących swoje usługi na terytorium Polski, organom administracyjnym innych państwa, godziłoby w tym przypadku w zasadę suwerenności, skoro ADR nie przewiduje w tym zakresie wyraźnych kompetencji do podjęcia stosownych działań na rzecz organów administracyjnych państwa, które przyznało stosowne świadectwo. Wobec powyższego, w sytuacji świadczenia usług w zakresie doradztwa do spraw bezpieczeństwa na terytorium Rzeczypospolitej organami właściwymi w przedmiocie cofania stosownego uprawnienia są polskie organy administracyjne, chociaż zgodnie z zasadą terytorializumu, kompetencja ta odnosi się jedynie do terytorium Polski. Stąd polska regulacja dotycząca cofania świadectwa doradcy obowiązuje w stosunku do wszystkich podmiotów, które na terytorium RP świadczą stosowne usługi. Nie występuje w tym zakresie żadna norma szczególna, która wynikałaby z umowy ADR. Wobec powyższego polski organ miał kompetencje w zakresie cofnięcia skarżącemu świadectwa dorady w odniesieniu do prowadzonej przez niego działalności na terytorium RP. Zgodnie bowiem z art. 45 ust 1 p.t.n. dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego, w drodze decyzji administracyjnej, cofa świadectwo doradcy. Przepis ten nie różnicuje sytuacji prawnej doradców do spraw bezpieczeństwa w zależności od państwa, w którym dana osoba uzyskała stosowne świadectwo. Kompetencja organu wyznaczona jest według podstawowego kryterium - miejsca zdarzenia i kraju, w którym pełni się obowiązki doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych. Gdyby przyjąć wykładnię, że doradca odpowiada jedynie przed organem tego państwa, w którym uzyskał stosowne świadectwo, to również coroczne sprawozdanie kierowane byłoby do organu tego państwa, i to ten organ, który mógłby być znacznie oddalony od miejsca zdarzenia i zatrudnienia konkretnego doradcy, byłby zobligowany do prowadzenia postępowania administracyjnego, nie mając w tym innym państwie żadnych kompetencji do gromadzenia stosownego materiału dowodowego. Stąd celowo kwestia cofania uprawnień została pominięta w umowie ADR, gdyż wynika ona z reguł ogólnych związanych z miejscem zdarzenia i działania organów krajowych na konkretnym terytorium, na którym zatrudniony jako doradca był również skarżący kasacyjnie. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie był zatrudniony przez polskie przedsiębiorstwo, a swoje obowiązki wykonywał na terytorium Polski. Ponadto zdarzenie niebezpieczne miało miejsce na terytorium Polski. Mając powyższe na uwadze zarzuty określone w pkt 2-4 petitum skargi kasacyjnej należy uznać za nieuzasadnione, gdyż właściwym organem do cofania świadectwa doradcy był dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego. Kolejna grupa zarzutów sprecyzowana w pkt 5, 7 i 9.a. petitum skargi kasacyjnej dotyczy kwestii interpretacji pojęcia "nieprzygotowania rocznego sprawozdania". Zgodnie z powoływanym już art. 45 ust. 1 p.t.n. cofa się świadectwo doradcy, między innymi w sytuacji, gdy naruszył on w sposób rażący przepisy dotyczące przewozu towarów niebezpiecznych. Jedynie przykładowo jako rażące naruszenie przepisów dotyczących przewozu towarów niebezpiecznych jest właśnie nieprzygotowanie rocznego sprawozdania. W niniejszej sprawie wprawdzie skarżący kasacyjnie złożył dokument nazwany "sprawozdaniem" tym niemniej, zdaniem organu oraz kontrolującego go Sądu I instancji, był on niepełny, gdyż skarżący nie zamieścił informacji o wypadku, który miał miejsce 7 sierpnia 2017 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawozdanie, które nie zawiera wszystkich wymaganych informacji, nie spełnia wymogu "sprawozdania" i nie wywołuje skutków prawnych. Jedynie poprawne sprawozdanie roczne skutki takie wywołuje. Trafnie więc organ zauważył, że obowiązek złożenia rocznego sprawozdania jest wypełniony, gdy takie roczne sprawozdanie zostało sporządzone w sposób rzetelny i pełny, tj. zawiera odzwierciedlenie stanu rzeczywistego. Zgodnie z art. 41 ust. 1 p.t.n. doradca przygotowuje roczne sprawozdanie w dwóch egzemplarzach, podpisując je imieniem i nazwiskiem oraz wskazując numer świadectwa doradcy, o którym mowa w art. 42 ust. 1 p.t.n. Wzór sprawozdania został określony w drodze rozporządzenia (Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 14 sierpnia 2012 r. w sprawie formularza rocznego sprawozdania z działalności w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych oraz sposobu jego wypełniania, t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 24). Z kolei w pkt 3 formularza ujawnia się krótki opis wypadków lub awarii z podaniem daty i miejsca zdarzenia oraz z podaniem informacji, czy dany wypadek albo awaria wymagały zgłoszenia do właściwego organu zgodnie z 1.8.5.3 RID/ADR/ADN, a jeżeli tak – wskazanie organu, do którego złożono raport. Natomiast w odnośniku do tego punktu znajduje się wskazówka, że "w przypadku przewozu drogowego fakultatywnie można podać zdarzenia, które nie podlegają zgłoszeniu na podstawie 1.8.5.1 ADR, jeżeli w opinii doradcy pomoże to w identyfikacji słabych punktów wpływających na bezpieczeństwo przewozu towarów niebezpiecznych. Dopuszczalne jest również wskazanie dodatkowego dokumentu, w którym podane są informacje o wypadkach lub awariach". Spółka, zatrudniająca na umowie cywilnoprawnej skarżącego kasacyjnie, złożyła wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym, że jej zdaniem nie było potrzeby zamieszczania stosownej informacji w sprawozdaniu rocznym. Doradca nie skorzystał natomiast z możliwości wskazanej w formularzu co do fakultatywnej możliwości podania zdarzenia, które nie podlegało, jego zdaniem, zgłoszeniu na podstawie 1.8.5.1 ADR. Należy jednak zaznaczyć, że wskazane zdarzenia, które zdaniem przedsiębiorcy nie podlega zgłoszeniu, dotyczą jedynie tych zdarzeń, o których mowa w przepisie 1.8.5.1 ADR. Nie dotyczy to więc sytuacji, która miała miejsce w niniejszej sprawie, a więc wystąpienia zdarzenia określonego w przepisie 1.8.5.3, to jest miedzy innymi sytuacji, gdy doszło do uwolnienia towarów niebezpiecznych lub bezpośredniego zagrożenia takim uwolnieniem, zranienia osób, szkody materialnej, zniszczenia środowiska, lub gdy konieczne było zaangażowanie właściwych władz, i gdy spełnione zostało co najmniej jedno z następujących kryteriów: zranienie osób oznacza zdarzenie, które spowodowało śmierć lub obrażenia ciała w wyniku bezpośredniego oddziaływania przewożonego towaru niebezpiecznego, przy czym obrażenia, o których mowa: (a) wymagają zastosowania intensywnej opieki medycznej; (b) wymagają leczenia szpitalnego przez co najmniej jedną dobę; lub (c) powodują niezdolność do pracy przez co najmniej 3 kolejne dni Poszkodowany w wypadku, który miał miejsce 7 sierpnia 2017 r. był hospitalizowany kilka dni (192 godziny), stąd niewątpliwie wystąpiło zdarzenie, które z jednej strony rodziło obowiązek sporządzenia stosownego raportu powypadkowego, jak i konieczność jego ujęcia w rocznym sprawozdaniu. Z kolei skarżący w rubryce 3 formularza sprawozdania rocznego wpisał "brak awarii i wypadków", jak również nie sporządził stosownego raportu powypadkowego. Należy przy tym zauważyć, że jak wyżej była mowa, nawet gdy przedsiębiorca i doradca kwestionują wystąpienie zdarzenia dotyczącego towarów niebezpiecznych, to mogą takie zdarzenie ująć w rocznym sprawozdaniu. Z kolei brak ujęcia tego zdarzenia w sprawozdaniu rocznym należy traktować jako nieprzygotowanie rocznego sprawozdania, gdyż zawiera ono braki formalne, które uniemożliwiają wywołanie przez niego prawidłowego skutku prawnego. Sprawozdanie takie należy bowiem traktować jako specyficzne zaświadczenie potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymagane przez przepis prawa składane przez doradcę. Jeżeli więc nie poświadcza ono prawdziwego stanu faktycznego to nie może być jako takie traktowane jako takie zaświadczenie. Dodatkowo należy podkreślić, że nawet gdyby przyjąć, że nieprawdziwe sprawozdanie roczne jest jednak "przygotowanym sprawozdaniem", to odpowiedzialność administracyjna skarżącego miała miejsce na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 p.t.n., a więc za rażące naruszenie przepisów dotyczących przewozu towarów niebezpiecznych, a niewątpliwie do takich zachowań należy zaliczyć również złożenie nieprawdziwego, nierzetelnego rocznego sprawozdania. Delikt określony w art. 45 ust. 2 p.t.n. stanowi jedynie przykładowe wyliczenie rażącego naruszenia przepisów. Wobec powyższego zarzuty sprecyzowane w pkt 5, 7 i 9.a. petitum skargi nie zostały uznane za uzasadnione. Ostatnia grupa zarzutów sprecyzowana została w pkt 6, 8, 9.b. i 10 petitum skargi kasacyjnej dotyczy kwestii obowiązku sporządzenia raportu powypadkowego. W tym miejscu jeszcze raz należy przypomnieć, że zgodnie z przepisem 1.8.5.1, jeżeli podczas załadunku, przewozu lub rozładunku towarów niebezpiecznych na terytorium Umawiającej się Strony miał miejsce poważny wypadek lub awaria, to załadowca, lub odpowiednio, napełniający, przewoźnik lub odbiorca, zobowiązany jest upewnić się, czy został sporządzony raport dla właściwej władzy tej Umawiającej się Strony, zgodnie z wzorem podanym w 1.8.5.4, najpóźniej jeden miesiąc po zdarzeniu. Tak więc odbiorca jest wprost wymieniony we wskazanym przepisie jako podmiot, który ma się upewnić, czy został sporządzający stosowny raport. Z kolei przepis 1.8.3.6 ADR wprost stanowi, że jeżeli na skutek wypadku doznali szkody ludzie, majątek lub środowisko, albo doszło do zniszczeń majątku lub środowiska podczas przewozu, pakowania, napełniania, załadunku lub rozładunku wykonywanego przez przedsiębiorstwo, o którym mowa, to doradca – po zebraniu potrzebnych informacji - powinien przygotować raport powypadkowy odpowiednio dla kierownictwa przedsiębiorstwa lub dla władz lokalnych. Raport ten nie zastępuje innych raportów, które mogą być wymagane od kierownictwa przedsiębiorstwa na podstawie innych przepisów międzynarodowych lub krajowych. Z uwagi na fakt, że przedsiębiorstwo, w którym skarżący kasacyjnie świadczył usługi doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych, było głównym uczestnikiem przewozu, o którym mowa w przepisie 1.4.2.3. (odbiorca towarów niebezpiecznych), należy przyjąć, że odbiór towarów niebezpiecznych mieści się w pojęciu "przewozu", a więc w momencie zaistnienia zdarzenia dotyczącego towarów niebezpiecznych, o którym mowa w przepisie 1.8.5.1. ADR, zaktualizował się obowiązek skarżącego, o którym mowa w przepisie 1.8.3.6. ADR. Za taka interpretacją pojęcia przewozu przemawia również przepis statuujący treść obowiązków doradcy do spraw bezpieczeństwa to jest przepis 1.8.3.3., który posługuje się ogólnie pojęciem "przewozu" nie różnicując, czy chodzi w tym przypadku o doradcę ustanowionego w przedsiębiorstwie nadawcy, przewodnika, czy odbiorcy niebezpiecznych towarów. Stąd obowiązek sporządzenia raportu powypadkowego spoczywa również na doradcy do spraw bezpieczeństwa odbiorcy towarów niebezpiecznych. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 2 p.t.n. do zadań doradcy należy w szczególności sporządzenie raportu powypadkowego dla uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych, na rzecz którego wykonuje zadania doradcy, jeżeli w związku z przewozem towarów niebezpiecznych doznali szkody ludzie, majątek lub środowisko. Z kolei ust. 1 art. 40 p.t.n. stanowi, że obowiązki doradcy określają odpowiednio ADR, RID lub ADN oraz przepisy ustawy. Stąd obowiązkiem skarżącego, zgodnie z przepisem 1.8.3.6 ADR, było przygotowanie stosownego raportu powypadkowy odpowiednio dla kierownictwa przedsiębiorstwa jak i dla władz lokalnych, który następnie powinien zostać przesłany do właściwego ze względu na miejsce wystąpienia zdarzenia wojewódzkiego inspektora transportu drogowego. Wskazanego obowiązku skarżący nie wykonał będąc doradcą do spraw bezpieczeństwa uczestnika przewozu - odbiorcy. Wobec powyższego nie są uzasadnione zarzuty wskazane w pkt 6, 8, 9.b. i 10 petitum skargi kasacyjnej, gdyż skarżący miał obowiązek sporządzenia raportu powypadkowego i przesłania go właściwemu ze względu na miejsce wystąpienia zdarzenia wojewódzkiemu inspektorowi transportu drogowego - w przypadku przewozu drogowego towarów niebezpiecznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło również w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a ust. 1 k.p.a., art. 9, art. 11 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 iit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy, jak również udzielał stronie informacji (pełnomocnik skarżącego kilkakrotnie analizował akta administracyjne), tym niemniej skarżący jak i jego pełnomocnik nie wypowiedzieli się, pomimo kierowanych do nich pism przez organ administracyjny I instancji, w przedmiocie sprawy. Pierwszym aktywnym działaniem skarżącego było wniesienie odwołania do organu II instancji. Natomiast w trakcie postępowania odwoławczego skarżący znowu zachowywał się biernie, pomimo pism organu kierowanych do niego i jego pełnomocnika. Nie sposób więc przyjąć, że doszło do naruszenia art. 9 k.p.a., który przewiduje, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z kolei art. 11 wskazuje, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Celem art. 9 i 11 k.p.a. jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania, albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy, jeżeli sama może podjąć działania zmierzające do odmiennego ustalenia istotnych okoliczności danej sprawy (wyrok NSA z 24.09.2025 r., III OSK 1821/24, LEX nr 3917543). Ustawodawca nie wymaga również od organów skutecznego przekonania strony, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Obowiązek ten sprowadza się do konieczności wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie art. 11 k.p.a., jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności, mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania strony do prawidłowości podjętej decyzji. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, skarżący kasacyjnie był na bieżąco informowany o stanie sprawy, a jego pełnomocnik kilkakrotnie przeglądał akt. Uzasadnienia decyzji organów są obszerne i w sposób prawidłowy wskazują, dlaczego doszło do cofnięcia świadectwa doradcy skarżącemu. Fakt, że uzasadnienia decyzji organu I i II instancji nie przekonały skarżącego kasacyjnie nie implikuje naruszenia ani art. 9 ani 11 k.p.a. Organ również nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, gdyż dokonał oceny na podstawie kompletnie zgromadzonego materiału dowodowego. Z art. 80 k.p.a. wynika bowiem, że wszystkie wnioski dotyczące okoliczności faktycznych powinny być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie organy nie dopuściły się naruszenia art. 80 k.p.a., a fakt odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego przez skarżącego kasacyjnie nie świadczy o naruszeniu przez organ art. 80 k.p.a. Na zakończenie należy również wskazać, że nie doszło do naruszenia przez organ art. 7a k.p.a., gdyż jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny" (zob. np. wyrok NSA z 5.02.2025 r., I GSK 218/24, LEX nr 3837593, wyrok NSA z 20.03.2025 r., II OSK 2797/22, LEX nr 3927610, wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1711/18). W niniejszej sprawie wskazana sytuacja "patu interpretacyjnego" nie wystąpiła. W nawiązaniu do wniosku skarżącego o włączenie do materiału dowodowego sprawy Opinii Rady Legislacyjnej o nr RL-0303- 64/2002 oraz o przeprowadzenie dowodu z treści tej opinii należy wskazać, że Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego. Przeprowadzenie uzupełniających dowodów jest prawem, a nie obowiązkiem sądu. W niniejszej sprawie załączona do skargo opinia Rady Legislacyjnej o nr RL-0303- 64/2002 została włączona do akt sprawy, tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona niezbędna do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Odnosząc się do wniosku skarżącego o rozważenie możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności p.t.n. z ADR w zakresie przepisów objętych ww. zagadnieniem prawnym, należy wskazać, że wniosek ten nie jest wystarczająco precyzyjny. Przede wszystkim skarga kasacyjna nie wskazuje wyraźnie na konkretny zarzut niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego oraz nie zawiera uzasadnienia, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie. Brak jest więc wyraźnego wskazania, jakie przepis Konstytucji mogłyby zostać naruszone poprzez przyjęcie wykładni zastosowanej przez organ oraz kontrolujący go Sąd I instancji. Powyższy brak dyskwalifikuje złożony przez skarżącego wniosek. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie wskazywano na niedopuszczalność zwracania się przez sąd z pytaniem prawnym - pod pozorem wątpliwości konstytucyjnych - o wykładnię przepisu prawa czy o potwierdzenie trafności własnej wykładni (postanowienie TK z 4 października 2010 r., sygn. akt P 12/08) i na niewykorzystywanie możliwych reguł interpretacyjnych umożliwiających rozstrzygnięcie sprawy w zgodzie z Konstytucją (postanowienia TK z: 27 kwietnia 2004 r., P 16/03 i 29 listopada 2001 r., P 8/01, OTK ZU 2001, Nr 8, poz. 268). Pytanie prawne ma charakter środka subsydiarnego w tym sensie, że jest dopuszczalne dopiero po wyczerpaniu innych możliwości rozstrzygnięcia problemu prawnego. Innymi słowy, przedmiotem pytania prawnego winno być tego rodzaju zagadnienie prawne, którego rozwiązanie możliwe jest wyłącznie przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie TK z 7 lipca 2004 r., P 22/02, OTK ZU-A 2004, Nr 7, poz. 76). Niespełnienie przesłanek warunkujących wystąpienie z pytaniem prawnym stanowi podstawę do umorzenia postępowania przez Trybunał Konstytucyjny z powodu niedopuszczalności wydania wyroku. Przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi niewątpliwie wiąże się również z wydłużeniem postępowania w sprawie i może spowodować naruszenie prawa do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie). Odnosząc się do wniosku skarżącego o przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA, należy wskazać, że stosownie do art. 187 § 1 p.p.s.a. przesłanką do przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia jest okoliczność polegająca na pojawieniu się w konkretnej sprawie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w art. 187 § 1 p.p.s.a. będzie przede wszystkim pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 15.02.2019 r., II OSK 776/17, LEX nr 2644185). Niniejsza sprawa nie należy do tych, o których mowa w art. 187 § 1 p.p.s.a. przede wszystkim z tego względu, że dotychczas brak jest rozbieżności orzeczniczych dotyczących wykładni zagadnień prawnych pojawiających się w niniejszej sprawie. Wobec powyższego nieusprawiedliwione są wszystkie zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał zatem wytykanych mu przepisów. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).