II GSK 974/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1278/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie oznakowania na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych oddala skargę kasacyjną

L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...], znak: [...], działając na podstawie art. 36b ustawy z 16 kwietnia 2004 r., o wyrobach budowlanych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 266, dalej: ustawa o wyrobach budowlanych) nałożył na producenta S. Sp. z o.o. z siedzibą w K., karę pieniężną w wysokości 40 000 zł. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez producenta, decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...]. Wyrokiem z 6 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1278/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. stwierdził nieważność wskazanych wyżej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej jej decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej 4817 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej wniesionej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżono powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) oraz w powiązaniu z art. 30 ust. 4, art. 31 ust. 1 i art. 36j ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych poprzez błędne przyjęcie, że L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekał jako organ niewłaściwy miejscowo w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na producenta, a tym samym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzająca ją decyzja L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego są dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W sytuacji gdy L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego był organem właściwym do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na producenta; 2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 30 ust. 4, 31 ust. 1 i art. 36j ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych oraz art. 7, 10, 77 i 80 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzająca ją decyzja L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego są dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji gdy decyzje organu I i II instancji nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa procesowego, a tym samym nie są dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1. uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na producenta orzekał organ niewłaściwy miejscowo oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Podstawę nałożenia kary pieniężnej na skarżącego producenta stanowił w rozpoznawanej sprawie art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych, zgodnie z którym producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji, podlega karze pieniężnej w wysokości do 100 000 zł. Zgodnie z art. 36j ust. 1 tej ustawy kary pieniężne, o których mowa w art. 36a-36h, nakłada, w drodze decyzji, właściwy organ prowadzący postępowanie. Użyte w art. 36j ust. 1 sformułowanie "właściwy organ prowadzący postępowanie" niewątpliwie odnosi się do przepisów Rozdziału 4 ustawy o wyrobach budowlanych: "Kontrola i postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym wyrobów budowlanych" (art. 16-33), bezpośrednio poprzedzających Rozdział 6: "Przepisy karne", w którym zawarte zostały przepisy o karach pieniężnych, w tym art. 36b stanowiący podstawę nałożenia kary w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 16 ust. 1a ustawy o wyrobach budowlanych postępowanie administracyjne w sprawie wyrobów budowlanych niespełniających wymagań określonych w niniejszej ustawie wszczyna się z urzędu, na podstawie ustaleń kontroli. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że organ może wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym wyrobów budowlanych dopiero po przeprowadzeniu kontroli. Co za tym idzie, ponieważ przewidzianą w art. 36b karę pieniężną na producenta może nałożyć zgodnie z art. 36j ust. 1 "właściwy organ prowadzący postępowanie", to oczywistym jest, że postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym wyrobów budowlanych musi być wszczęte, a wszczęcie takiego postępowania może nastąpić, zgodnie z art. 16 ust. 1a, tylko na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej u producenta. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej organu niedopuszczalne było nałożenie kary pieniężnej na producenta bez przeprowadzenia u niego kontroli. Jeżeli chodzi o właściwość miejscową organu nadzoru budowlanego uprawnionego do przeprowadzenia zgodnie z art. 31 ustawy o wyrobach budowlanych kontroli u producenta, a następnie w zależności od ustaleń tej kontroli wszczynającego postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym wyrobów budowlanych i ewentualnie nakładającego karę pieniężną, to słusznie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na treść art.30 ust.4, który nakazuje organowi przeprowadzającemu kontrolę u sprzedawcy przekazanie między innymi decyzji zakazującej dalszego udostępniania wyrobu budowlanego przez sprzedawcę (taka decyzja została wydana w niniejszej sprawie) organowi właściwemu ze względu na siedzibę producenta, aby ten przeprowadził kontrolę wyrobu budowlanego bezpośrednio u producenta. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ przeprowadzający kontrolę u sprzedawcy – L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował się do art.30 ust.4, albowiem jak wynika z treści skargi kasacyjnej przekazał W. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, jako organowi właściwemu ze względu na siedzibę producenta, decyzję z [...] października 2019 r., nakazującą wycofanie z obrotu wyrobu budowlanego - kleju cementowego, objętego kontrolą przeprowadzoną u sprzedawcy. Jednak L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, mimo że zgodnie z art.30 ust. 4 przekazał decyzję organowi właściwemu celem przeprowadzenia kontroli wyrobu u producenta, to niekonsekwentnie, działając z rażącym naruszeniem prawa albowiem bez przeprowadzenia kontroli u producenta, jako organ niewłaściwy, wydał decyzję o nałożeniu na producenta kary pieniężnej. Słusznie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że decyzja L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nałożeniu kary na producenta była dotknięta nieważnością jako wydana przez organ niewłaściwy (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) oraz wydana została z rażącym naruszeniem prawa, albowiem przed przeprowadzeniem kontroli u tego producenta (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy tę dotkniętą wadą nieważności decyzję organu pierwszej instancji, rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkowało stwierdzeniem nieważności także decyzji organu odwoławczego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.