II GSK 972/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. A., R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1776/17 w sprawie ze skargi B. A., R. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad solidarnie na rzecz B. A. i R. W. 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. A. i R. W. (Skarżący) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddalił skargę. Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy: W wyniku czynności kontrolnych w terenie w dniu [...] września 2013 r. stwierdzono, że pas drogowy drogi krajowej nr [...] K. w miejscowości M. został zasypany gruzem i ziemią przy drodze serwisowej na wysokości przyległej do drogi działki nr [...]. Sporządzona dokumentacja zdjęciowa potwierdziła, że na całej działce nr [...] prowadzone były roboty polegające na nawożeniu gruzu i ziemi z wyrównywaniem nawożonego materiału. Teren robót objął fragmentami obszar pasa drogowego drogi krajowej. W celu określenia zakresu zajęcia pasa drogowego sporządzono operat geodezyjny, w którym stwierdzono zajęcie pasa drogowego na łącznej powierzchni 61 m2. Na prowadzenie robót w obrębie pasa drogowego nie wydawano zezwolenia. Pismem z dnia [...] września 2013 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej Dyrektor) zawiadomił Skarżących o wszczęciu postępowania administracyjnego. W dniu [...] września 2013 r. przeprowadzono wizję w terenie, z której został sporządzony protokół i dokumentacja zdjęciowa. Ustalenia z wizji potwierdziły stan zajęcia pasa drogi krajowej. R. W., po zapoznaniu się [...] listopada 2013 r. z aktami sprawy, oświadczył, że gruz poremontowy, śmieci i inne materiały wyrzucają niezidentyfikowane osoby, które często wykonują to w nocy. Teren pasa drogowego, leżący przy działce, Skarżący sprzątają często na swój koszt. Z notatki sporządzonej [...] listopada 2013 r. wynika, że podczas objazdu drogi krajowej nr [...] pracownicy Oddziału GDDKiA w K. stwierdzili, że na działce nr [...] prowadzone są roboty polegające na wyrównywaniu gruzu o różnym asortymencie. Na okoliczność prowadzenia robót na działce nr [...] wykonano dokumentację fotograficzną. Dyrektor nakazał Skarżącym przywrócić stan poprzedni pasa drogowego oraz nałożył na nich solidarnie karę pieniężną. Skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] lutego 2014 r. Dyrektor utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż doszło do zajęcia pasa drogowego w następstwie niezachowania należytej staranności przy prowadzeniu robót na działce nr [...], za które odpowiedzialni są jej właściciele na prawach małżeńskiej współwłasności ustawowej. Charakter robót i użycie sprzętu budowlanego wskazuje, że roboty musiały być zlecone przez właścicieli działki. Skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów materialnych i formalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu sąd wskazał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie kluczową kwestią, wymagającą ustalenia, jest przebieg granic pasa drogowego. Sąd podniósł, że operat geodezyjny nie jest dokumentem źródłowym mogącym stanowić dowód przebiegu pasa drogowego na spornym odcinku. Ze znajdujących się w aktach sprawy wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu skróconego z rejestru gruntów nie wynika, jak przebiega granica pasa drogowego, w związku z czym, nie można stwierdzić na tej podstawie, czy pokrywa się ona z granicą ewidencyjną działki nr [...], w związku z czym nie można stwierdzić, że doszło do zajęcia pasa drogowego. WSA wskazał także, że organ nakładając solidarnie na Skarżących karę pieniężną, nie wyjaśnił podstaw solidarnej odpowiedzialności Skarżących, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Dyrektor złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 grudnia 2016 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu sąd wskazał, że w postępowaniu w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi niezbędne jest ustalenie, czy i w jakim zakresie doszło do takiego zajęcia. Zdaniem sądu kasacyjnego za nietrafny należało uznać pogląd Sądu I instancji o konieczności wykorzystania w toku postępowania dowodowego książki drogi i ustalenie na jej podstawie szerokości pasa drogowego, gdyż szerokość pasa drogowego ujęta w książce drogi nie obejmuje wszystkich elementów pasa drogowego wymienionych w art. 4 pkt 1 u.d.p. Z tego powodu sąd za przedwczesne uznał uchylenie zaskarżonej z uwagi na zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Uchylając wyrok, sąd nakazał dokładne i wszechstronne przeanalizowanie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się również ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że organ w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił podstaw solidarnego nałożenia kary pieniężnej na Skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie, rozpoznając sprawę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że NSA uznał, że nie jest konieczne uzupełnienie materiału dowodowego wskazanego w orzeczeniu WSA. W ocenie NSA uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania wyczerpującego materiału dowodowego było co najmniej przedwczesne. NSA podkreślił, że przed wszczęciem postępowania administracyjnego, Dyrektor zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie operatu pomiarowego, w celu ustalenia terenu zajętego pasa drogowego. W ramach przeprowadzonych czynności geodezyjnych, uprawniony geodeta wykonał bezpośrednie pomiary w terenie. Ponadto wykorzystał wyrys z mapy ewidencyjnej przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i wypis skrócony z rejestru gruntów. Na mapie opracowanej przez uprawnionego geodetę zostały zaznaczone: granice pasa drogowego, granice działki [...] oraz powierzchnia pasa drogowego zajęta bez zezwolenia zarządcy drogi. Wszystkie wymienione dokumenty znajdują się w aktach administracyjnych i powinny być poddane wszechstronnej analizie i ocenie, podobnie jak pozostałe dowody zebrane w sprawie. W ocenie NSA Sąd I instancji nie odniósł się do twierdzeń organu, że granice pasa drogowego pokrywają się z granicą ewidencyjną działki [...], ustaloną na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a okoliczność ta może mieć istotne znaczenie dla oceny, czy doszło do zajęcia pasa drogowego i na jakiej powierzchni. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy granice pasa drogowego pokrywają się z granicą ewidencyjną działki [...]. W ocenie NSA Dyrektor wyjaśnił w decyzji podstaw solidarnej odpowiedzialności skarżących za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych i zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego i naruszył w ten sposób art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczony przez NSA fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ wyjaśnił podstawę solidarnej odpowiedzialności skarżących, a więc wbrew stanowisku WSA nie doszło do naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Inną kwestią, która dotychczas nie została rozważona przez Sąd I instancji, jest trafność poglądu przyjętego przez Dyrektora. Zdaniem WSA należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ rozstrzygając sprawę oparł się na materiale prawidłowo zebranym, i dokonał jego wszechstronnej oceny. Ponadto uznał, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, nie uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący, wnosząc skargę kasacyjną wyżej wskazanego wyroku zaskarżyli go w całości w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucili mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : 1) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 190 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku sprzeciwiającego się w swej treści wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1313/15, poprzez: a) zaniechanie przeprowadzenia ponownej pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, b) przyjęcie odpowiedzialności solidarnej skarżących, bez rozważenia trafności poglądu przyjętego przez organ administracji, w sytuacji, gdy brak jest podstawy prawnej do odpowiedzialności solidarnej skarżących; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1313/15 wyraźnie bowiem wskazał, cytuję: "Inną kwestią, która dotychczas nie została rozważona przez Sąd pierwszej instancji, jest trafność poglądu przyjętego przez GDDKiA"; c) bezpodstawne przyjęcie, że granice pasa drogowego pokrywają się z granicą ewidencyjną działki [...] ustaloną na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, podczas gdy w aktach sprawy znajdują się następujące dowody: - dokument urzędowy tj. pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] o zbędności na potrzeby drogownictwa części działki nr [...] położonej w G., gminie M., - dokument prywatny, tj. pismo skarżącego R. W. z dnia [...] czerwca 2013 r., w sprawie nabycia zbędnej na potrzeby drogownictwa części działki nr [...] wraz z mapą sytuacyjną z zaznaczoną zbędną częścią działki [...], które to dowody zostały przez Sąd I instancji pominięte, a z których to dowodów wynika, że przebieg granicy pasa drogowego drogi krajowej nr [...] K. w km od [...] do [...] strona lewa w miejscowości M., nie został w ogóle wyznaczony oraz że granica w/w pasa drogowego nie pokrywa się z granicą działki ewidencyjnej nr [...] położonej w G. gminie M.; 2) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit b. p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że zawiadomienie skarżących o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, nazwanych przez organ administracji wizją w terenie, nastąpiło w dniu przeprowadzania tego dowodu, zamiast na siedem dni przed dniem przeprowadzenia dowodu oraz poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżących o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z czynności biegłego geodety i przeprowadzenie tego dowodu przed wszczęciem postępowania, przez co skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu dowodowym; w/w naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 3) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że została naruszona zasada praworządności przez nieuwzględnienie słusznego interesu stron oraz przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego; w/w naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 4) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej; w/w naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 5) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że w toku postępowania administracyjnego zaniechano należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; w/w naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 6) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że w postępowaniu administracyjnym naruszona została zasada dwuinstancyjności i zaniechano ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym zaniechania ponownego ustalenia stanu faktycznego, a poprzestano jedynie na ustosunkowaniu się do podniesionych przez skarżących zarzutów; w/w naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 7) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 68 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że protokół z oględzin w dniu [...] września 2013 r. sporządzony został w sposób niezgodny, z wymogami formalnymi zawartymi w w/w przepisie art. 68 § 1 k.p.a., z w/w protokołu nie wynika bowiem kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał oraz co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono; w/w naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 8) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że protokół z oględzin z dnia [...] września 2013 r., nie stanowi dowodu tego co zostało w nim stwierdzone, zaś zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w oparciu o ten protokół, podczas gdy przedmiotowy protokół sporządzony został niezgodnie z przepisem art. 68 § 1 k.p.a., zatem nie stanowił dokumentu urzędowego i w konsekwencji nie stanowił dowodu tego co zostało w nim stwierdzone; w/w naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 9) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że zaniechano wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności zaniechano dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron oraz przez dowolną a nie swobodną oceną dowodów i w konsekwencji zaniechanie ustalenia stanu faktycznego; w/w naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 10) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że skarżący zostali nieprawidłowo zawiadomieni o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, nazwanych przez organ administracji wizją w terenie oraz o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z czynności biegłego geodety, podczas gdy skarżący o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, nazwanych przez organ administracji wizją w terenie, zostali zawiadomieni w dniu przeprowadzenia tego dowodu, natomiast w ogóle nie zostali zawiadomieni o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z czynności biegłego geodety, przez co uniemożliwiono skarżącym wzięcie udziału w przeprowadzeniu w/w dowodów oraz zadawanie pytań i składanie wyjaśnień oraz naruszono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu; w/w naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 11) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że organy administracji dokonały dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów skutkującej sprzecznością istotnych ustaleń faktycznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że: a) nasypanie gruzu i ziemi zostało dokonane przez skarżących; b) wyjaśnienia skarżącego R. W. złożone w toku postępowania są niewiarygodne i niewystarczające; c) sporządzona przez organ administracji dokumentacja fotograficzna stanowi dowód zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...]; d) znajdująca się w aktach sprawy mapa sytuacyjna dla celów poglądowych jest wystarczającym dowodem do stwierdzenia zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr[...] oraz do precyzyjnego obliczenia powierzchni, na której gruz i ziemia zostały nasypane; e) ziemia i gruz zostały nasypane w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]; f) nasypanie gruzu i ziemi stanowi zajęcie pasa drogowego; g) nasypanie gruzu i ziemi na pas drogowy na skutek niezachowania należytej staranności jest prowadzeniem robót w pasie drogowym; h) nasypanie gruzu i ziemi nastąpiło na powierzchni 61 m2; w/w naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 12) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że w zaskarżonej decyzji brak uzasadnienia faktycznego i zaniechano ustalenia stanu faktycznego, a nadto brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a ponadto zaniechano uzasadnienia prawnego w zakresie legalnej definicji pasa drogowego oraz legalnej definicji zajęcia pasa drogowego i legalnej podstawy odpowiedzialności solidarnej skarżących, jak również wskazano wadliwą i nieistniejącą podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej w sposób solidarny na skarżących oraz przyjęto, że odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] K., ponoszą współwłaściciele działki; w/w naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 13) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm., dalej u.d.p.), art. 4 pkt 8 u.d.p;, art. 36 zd. 1 u.d.p., art. 39 ust. 1 u.d.p. oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 u.d.p. oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p., poprzez oddalenie skargi przez Sąd w sytuacji naruszenia prawa materialnego przez organy administracji, które to naruszenia miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez całkowicie błędną wykładnię oraz błąd w subsumcji i niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, że przebieg granic pasa drogowego winien być wyznaczony również w terenie oraz błędne przyjęcie, że granica działki ewidencyjnej jest tożsama z granicą pasa drogowego; w/w naruszenie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit a, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winna zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 2) art. 4 pkt 8 u.d.p. i art. 4 pkt 2 u.d.p. poprzez niezastosowanie i nie dostrzeżenie, że znajdująca się na działce nr [...] przyległej do działki nr [...] droga jest zjazdem w rozumieniu w/w przepisu i nie stanowi drogi krajowej; w/w naruszenie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit a, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 3) art. 40 ust, 2 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 u.d.p. poprzez całkowicie błędną wykładnię pojęcia "zajęcia" pasa drogowego oraz błąd w subsumcji i zastosowanie w/w przepisu sytuacji, gdy w/w przepis nie znajdował zastosowania, albowiem w przedmiotowym przypadku w ogóle nie doszło do zajęcia pasa drogowego; w/w naruszenie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit a, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona: 4) art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p. poprzez całkowicie błędną wykładnię oraz błąd w subsumcji i zastosowanie w sytuacji braku podstaw do jego zastosowania, gdyż w ogóle nie nastąpiło zajęcie pasa drogowego, a ponadto poprzez błędne zastosowanie w/w przepisu i przyjęcie że nałożenie kary na skarżących w sposób solidarny jest prawidłowe i znajduje podstawę prawną, podczas gdy z w/w przepisu w żaden sposób nie wynika odpowiedzialność solidarna, ani też nie wynika odpowiedzialność właścicieli gruntów sąsiadujących z gruntem, na którym znajduje się droga publiczna, ale odpowiedzialność sprawców zajęcia pasa drogowego; w/w naruszenie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit a, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 5) art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 369 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 459 z późn. zm., dalej k.c.) poprzez błędne zastosowanie w/w przepisu i przyjęcie że nałożenie kary na skarżących w sposób solidarny jest prawidłowy nie znajduje podstawę prawną, podczas gdy z w/w przepisów w żaden sposób nie wynika odpowiedzialność solidarna, ani też nie wynika odpowiedzialność właścicieli gruntów sąsiadujących z gruntem, na którym znajduje się droga publiczna, ale odpowiedzialność sprawców zajęcia pasa drogowego; w/w naruszenie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit a, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 6) art. 39 ust. 1 u.d.p. poprzez błąd w subsumcji i niezastosowanie, w sytuacji przyjęcia naruszenia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] K., poprzez nasypanie gruzu i ziemi na skutek niezachowania należytej staranności; w/w naruszenie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit a, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 7) art. 36 zd. 1 u.d.p. poprzez błąd w subsumcji i zastosowanie w sytuacji, gdy w/w przepis nie znajdował zastosowania, albowiem w przedmiotowym przypadku w ogóle nie doszło do zajęcia pasa drogowego; w/w naruszenie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit a, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: 1. uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 3. zasądzenie na rzecz skarżących od strony przeciwnej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw wg norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, a to na podstawie art. 200 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Dyrektor nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 tego artykułu. Sąd kasacyjny orzekający w tej sprawie stwierdził, że zaskarżony wyrok nie został wydany w warunkach nieważności, stąd do rozpoznania pozostały przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty. Odnosząc się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów należy zauważyć, że łączą się one zarówno z naruszeniami przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji NSA czyni w zasadzie przedmiotem rozpoznania najpierw pierwszego rodzaju zarzuty, bowiem ich uwzględnienie mogłoby czynić przedwczesnym lub nawet bezprzedmiotowym odnoszenie się do zarzutów, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku kasacyjnym z dnia 15 grudnia 2016 r. uznał, że zaskarżone orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1537/14 zostało wydane z naruszeniem przepisów procesowych. Stwierdził, iż Sąd I instancji błędnie uznał za konieczne uzupełnienie materiału dowodowego wyłącznie o książkę drogi, a uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania wyczerpującego materiału dowodowego było co najmniej przedwczesne. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie był także trafny pogląd Sądu I instancji, że GDDKiA nie wyjaśnił w decyzji podstaw solidarnej odpowiedzialności skarżących za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych i zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego i naruszył w ten sposób art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego wyroku NSA rozważania należy rozpocząć od wskazania, że w myśl art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreślono w orzecznictwie, wynikająca z tego przepisu zasada związania sądu, któremu sprawa została przekazana do rozpoznania, wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, odnosi się wyłącznie do zakresu kontroli tego sądu wyznaczonego granicami skargi kasacyjnej, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Wyrażona w art. 134 § 1 p.p.s.a. zasada niezwiązania sądu granicami skargi, oznaczająca nakaz dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony doznaje, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji, ograniczenia jedynie w zakresie wynikającym z art. 190 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przesądzone są zatem te kwestie materialnoprawne i procesowe, co do których wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku kasacyjnym, przez dokonanie samodzielnej oceny lub wyraźne zaaprobowanie stanowiska sądu I instancji. Uchylenie natomiast przez Naczelny Sąd Administracyjny w całości wyroku sądu I instancji oznacza, że odżywa skarga na akt ostateczny w zakresie, w jakim sąd ten nie odniósł się do kwestii materialnoprawnych i procesowych związanych z daną sprawą, a ocena zastosowania przez organ tych regulacji lub dokonania ich wykładni ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem sąd II instancji uchylił w całości pierwotny wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, to sąd ten ma obowiązek rozpoznać ją w całości, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez sąd kasacyjny we wskazanym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., II FSK 1587/11 i z dnia 14 maja 2015 r., II FSK 68/14 - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA przywołał jedynie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego uznające, że nie jest konieczne uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie wskazanym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2014 r. Wskazał także, iż "W ocenie NSA Dyrektor wyjaśnił w decyzji podstaw solidarnej odpowiedzialności skarżących za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych i zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego i naruszył w ten sposób art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy." W związku z powyższym należy przypomnieć, że wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Sąd I instancji, aby w ponownym postępowaniu przeprowadził pełną kontrole legalności zaskarżonej decyzji. Obowiązkowi temu Sąd I instancji nie sprostał. W ocenie sądu kasacyjnego, za wypełnienie obowiązku przeprowadzenia ponownej pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie można uznać przytoczenie jedynie wyżej wskazanego stanowiska NSA i lakonicznego stwierdzenia Sądu I instancji, iż jego zdaniem "... organ, rozstrzygając sprawę oparł się na materiale prawidłowo zebranym i dokonał jego wszechstronnej ocenie." Jak wyżej wskazano w sytuacji, gdy NSA wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r. uchylił w całości pierwotny wyrok Sądu I instancji i przekazanie sprawy ponownego rozpoznania, to Sąd ten winien w pełni odnieść się do zarzutów zawartych w skardze i ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji, oczywiście z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaskarżony wyrok takiej wszechstronnej oceny decyzji nie zawiera. Zauważyć także należy, że pomimo wskazań NSA, Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii trafności poglądu przyjętego przez GDDKiA w zakresie podstawy solidarnej odpowiedzialności skarżących. Nie ocenił także znaczenia pisma GDDKiA z dnia [...] września 2014 r. oraz pisma skarżącego R. W. z dnia 6 czerwca 2013 r. w kontekście prawidłowości wyznaczenia przebiegu granicy pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Wskazane uchybienia powodują, iż należy uznać zarzuty zawarte w pkt 1. 1) petitum skargi kasacji za zasadne w stopniu skutkującym uchyleniem wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie czynią przedwczesnym konieczność odniesienia się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Rozpoznają ponownie sprawę Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi oraz stanowisko i wykładnię prawa wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym wyrok z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1313/15. Z powyższych względów NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 , art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.