II GSK 964/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ż. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 958/21 w sprawie ze skargi Ż. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2021 r. nr KOC/5299/Dr/19 w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem objętym skargą kasacyjną, orzekając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj: Dz.U. z 2026 r. poz. 143 dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę Ż. W. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z 8 lipca 2019 r. wydaną na podstawie m.in. art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 296 ze zm.; dalej: u.d.p.) Prezydent m. st. Warszawy odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego drogi powiatowej [...] w rej. ul. N. w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego od dnia 1 maja 2019 r. do dnia 30 kwietnia 2020 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w piśmie z dnia [...] września 2016 r. Wydział Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy poinformował, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. W ww. piśmie wskazano, że w przestrzeni publicznej m.st. Warszawy funkcjonuje ogromna liczba tymczasowych kiosków handlowych, które charakteryzują się niską jakością architektoniczną i degradują kompozycję urbanistyczną miasta. Lokalizacja kiosku - niskojakościowej, tymczasowej formy architektonicznej - jako kubatury wstawionej w sposób przypadkowy i nieprzemyślany w obręb monumentalnego, symetrycznego założenia przestrzennego skrzyżowania [...] z ul. N. jest niewłaściwa pod względem urbanistycznym i degraduje jego wartość. Dodatkowo wskazano, że nadmierne zbliżenie obiektu do budynku przy ul. N. przesłania witryny lokalu handlowego dostępnego od [...]. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Szczególnej okoliczności nie może stanowić fakt, że strona wcześniej otrzymywała zezwolenia na funkcjonowanie kiosku handlowego w pasie drogowym. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie dopatrzył się szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w ww. przepisie. Od dnia 1 maja 2017 r. skarżąca otrzymywała negatywne decyzje w sprawie zajęcia pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji. Skarżąca w odwołaniu wniosła o uchylenie ww. decyzji wskazując, że kiosk handlowy prowadzi od 1999 r. zgodnie z decyzją nr 1220/99 Starosty Powiatu Warszawskiego. Kiosk został zbudowany zgodnie ze wszystkimi wymaganiami i pozwoleniami, co potwierdza decyzja nr 1220/99. Obiekt istnieje od 1963 r. (w 1999 r. przestarzały lokal został zamieniony na nowocześniejszy i bardziej estetyczny). Skarżąca podniosła, że prowadzi [...] od 30 lat w tym miejscu, jest osobą w wieku przedemerytalnym (3 lata do emerytury), przeniesienie działalności w inne miejsce spowoduje utratę klientów. Zaskarżoną do sądu pierwszej instancji decyzją z 26 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczył drogi powiatowej [...] w rej. ul. N. pod dotychczas funkcjonujący tam kiosk handlowy o pow. [...] m2 na okres od dnia 1 maja 2019 r. do dnia 30 kwietnia 2020 r. Wcześniej strona uzyskała zezwolenie na okres do dnia 1 maja 2016 do dnia 30 kwietnia 2017 r., zaś nie uzyskała już zezwolenia w nowych okresach, tj. od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 30 kwietnia 2018 r. i od dnia 1 maja 2018 r. do dnia 30 kwietnia 2019 r. Organ podkreślił, że pas drogowy nie służy do prowadzenia działalności gospodarczej, a umieszczenie w nim jakichkolwiek obiektów ma mieć charakter zupełnie wyjątkowy. W ocenie organu odwoławczego interes ekonomiczny wnioskodawczyni nie może być przedkładany nad interes publiczny, którym w rozpatrywanej sprawie jest dążenie do uporządkowania głównych ciągów komunikacyjnych miasta, wyeliminowanie z nich obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową, które mogą degradować kompozycję urbanistyczną miasta. W ocenie organu, kioski handlowe należy umieszczać poza głównymi ciągami komunikacyjnymi w miejscach do tego przeznaczonych, takich jak bazary i targowiska. Kolegium uznało, że wnioskująca nie wykazała, iż w jej sytuacji zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek z art. 39 ust. 3 u.d.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że skoro art. 39 ust. 3 u.d.p. dopuszcza lokalizowanie w pasie drogowym obiektu "nie drogowego" jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, to w realiach niniejszej sprawy organ miał uprawnienie do uznania, że taki wypadek nie nastąpił. Sąd wskazał, że w aktach sprawy znajduje się negatywna opinia Wydziału Estetyki i Przestrzeni Publicznej z dnia [...] września 2016 r. dotycząca pozostawania kiosku handlowego w analizowanej lokalizacji, jednocześnie nie zgłaszano w niej zastrzeżeń do ewentualnego przedłużenia funkcjonowania kiosku o ograniczony okres dostosowawczy w celu usunięcia lub przeniesienia działalności w inne miejsce. Z ww. opinii wynika, iż omawiany obiekt pochodzi z okresu przekształceń gospodarczych lat 90-tych XX wieku, w których nierzadko lokalizowano tymczasowe obiekty handlowe wyłącznie według kryterium natężenia ruchu, ignorując uwarunkowania ładu przestrzennego. Lokalizacja kiosku ([...]) - niskojakościowej formy architektonicznej - na tle monumentalnego budynku [...] o dopracowanym detalu architektonicznym, jest nie tylko irracjonalna pod względem komunikacyjnym (przecięcie naturalnego ciągu ruchu pieszego), ale rażąco niewłaściwa z uwagi na brak jakichkolwiek relacji stylistycznych i kompozycyjnych z budynkiem. Sytuacja ta degraduje zarówno wartość obiektu [...] i przestrzeń skrzyżowania ul. N. z jednym z głównych ciągów [...] Warszawy, [...]. Dodatkowo, nadmierne zbliżenie obiektu do budynku [...] silnie przesłania witryny lokalu handlowego dostępnego od strony [...] obniżając jego funkcjonalność, co powinno być wykluczone w przypadku udostępniania przestrzeni publicznej na cele komercyjne. (...) Sąd podkreślił także, że jak wynika z akt sprawy, w bezpośrednim otoczeniu przedmiotowego obiektu funkcjonuje znaczna liczba lokali użytkowych - zarówno w parterze budynku [...] i obszernym pasażu handlowym po obu stronach [...]. Sąd pierwszej instancji akceptując stanowisko organu podkreślił, że w stolicy europejskiego kraju w XXI wieku, działania zmierzające do uporządkowania przestrzeni miasta oraz poprawienia estetyki i ładu przestrzeni publicznej zasługują na aprobatę. Należy dążyć do sytuacji, aby handel, gastronomia i usługi były prowadzone w obiektach stałych (budynkach) do tego przeznaczonych. Należy dążyć do ograniczenia liczby obiektów tymczasowych, prowizorycznych i nieestetycznych zlokalizowanych w pasach drogowych dużej metropolii. Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wydanie zgody na umieszczenie obiektu handlowego w pasie drogowym, co w połączeniu z planami uporządkowania przestrzeni miejskiej uzasadniało wydanie odmownej decyzji. Sąd pierwszej instancji zauważył, że brak zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz dla trwałości drogi nie stanowi wystarczającej przesłanki do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Okoliczność, że ww. pawilon handlowy od wielu lat stał w tym miejsce oraz że jest użyteczny i potrzebny okolicznym mieszkańcom - nie stanowi szczególnych okoliczności, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, które uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady zakazu lokalizacji w pasie drogowym obiektów nie związanych z ruchem drogowym, a udzielone zezwolenia nie powodują, że kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, nawet gdy chodzi o to samo miejsce i ten sam obiekt. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego: a) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że dla uwzględnienia wniosku o wyrażenie zgody na zajęcie pasa ruchu drogowego konieczne jest aby przesłanka na którą powołuje się strona (np. przesłanka ekonomiczna) była dodatkowo, literalnie wskazana w przepisach ustawy o drogach publicznych, gdy tymczasem, okoliczności na które powołuje się strona winny być oceniane tylko i wyłącznie przez pryzmat przesłanki ogólnej: "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w treści przepisu art. 39 ust. 3 u.d.p. oraz poprzez uznanie, że ekonomiczne aspekty sytuacji życiowej i potrzeby lokalnej społeczności nie mogą być uznane za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu przepisu art. 39 ust. 3 u.d.p; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez uznanie, że w sprawie nie doszło do materializacji okoliczności skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i w konsekwencji - doszło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której w realiach niniejszej sprawy organy administracyjne w zaskarżonych decyzjach nie przedstawiły żadnej zindywidualizowanej argumentacji, znajdującej oparcie w faktach, z których można byłoby wywodzić, że interes publiczny w niniejszej sprawie przeważa nad słusznym interesem strony skarżącej, a co konieczne było dla wydania w sprawie decyzji negatywnych dla strony; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie doszło do materializacji okoliczności skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i w konsekwencji - doszło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji pomimo tego, że organ administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił w sposób należyty dlaczego w sprawie jego zdaniem nie doszło do przyjęcia zaistnienia "uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p., czym naruszył przepisy art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a.; c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż w sprawie organy administracyjne nie dopuściły się naruszenia zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej pomimo tego, iż w sprawie doszło do naruszenia zasad proporcjonalności oraz do odstąpienia od utrwalonej pomiędzy stronami praktyki rozstrzygnięcia spraw bez uzasadnionej, obiektywnej przyczyny, co doprowadziło w konsekwencji do oddalenia skargi. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów ustanowienia pełnomocnika w sprawie, według norm przepisanych, i o rozpoznanie skargi na rozprawie. Organ nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ciągu [...], w rejonie budynku [...] dla kiosku handlowego – [...], na okres od dnia 1 maja 2019 r. do dnia 30 kwietnia 2020 r. stwierdził, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika - najogólniej rzecz ujmując - że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały - wobec ich prawidłowości - przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do braku podstaw do wydania wnioskowanego zezwolenia, ze względu na niezaktualizowanie się przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Zarzuty skargi kasacyjnej, wyznaczające zgodnie z zasadą dyspozycyjności granice zgodności z prawem zaskarżonego wyroku zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. i kwestionują naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - tj. przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a., który to zarzut skarżąca kasacyjnie wiąże z poszczególnymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącymi zasad postępowania administracyjnego oraz regulującymi postępowanie dowodowe, a także naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię. W takiej sytuacji, pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, ww. orzeczenia jak i wszystkie inne powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej CBOSA). Przechodząc do zarzutów podniesionych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć – w myśl wyroku NSA z 26 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/21 - istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu pierwszej instancji byłby (mógłby być) inny. Innymi słowy – stosownie do treści wyroku NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 619/23 – wskazać należy, że wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony i w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić wykazując, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. W kontekście wyżej poczynionych konstatacji wskazać należy, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów utrudnia zdecydowanie fakt wadliwego powołania - w podstawie skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wynikowe i w żaden sposób nie pozostają ze sobą w związku. Pierwszy z nich mówi o uwzględnieniu przez sąd pierwszej instancji skargi, drugi zaś stanowi o jej oddaleniu, a zatem zawierają przeciwstawne normy wynikowe, alternatywnie regulujące sposób rozstrzygnięcia sporu przez sąd wojewódzki. Nie mogą one tym samym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ani tym bardziej - jako przepisy określające przeciwne formy rozstrzygnięcia - być stawiane, jako pozostające w związku (zob. wyrok NSA z 28 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1326/24, CBOSA). Istotnym jest przy tym również wskazanie, że skoro sąd pierwszej instancji oddalił skargę orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a., to nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć. W pkt 2 pkt a petitum skargi kasacyjnej, skarżąca wskazała na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nie przedstawienie w wydanych decyzjach żadnej zindywidualizowanej argumentacji, znajdującej oparcie w faktach, z których można byłoby wywodzić, że interes publiczny w niniejszej sprawie przeważa nad słusznym interesem strony skarżącej. Z takim zarzutem nie sposób się zgodzić. Podkreślić należy, że przepis art. 7 k.p.a. określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Z kolei przewidziana w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów wyraża postulat, by organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie, ustalić stan faktyczny. Wniosek o faktach powinien być oparty na dowodach zgromadzonych przez organ administracji, a rozpatrzenie dowodów powinno dotyczyć całokształtu materiału dowodowego. Ocena dowodów musi być umotywowana i powinna prezentować całokształt materiału dowodowego bez uszczerbku dla równej – co do zasady – mocy wszystkich środków dowodowych. Ocena dowodów powinna być dokonana z zachowaniem reguł logicznego rozumowania, zgodnie ze wskazaniami wiedzy powszechnej i doświadczenia życiowego (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019, komentarz do art. 80, teza 1). Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast m.in. ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organ ustalił wszystkie istotne do rozpoznania sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski. W tych okolicznościach zgodzić należy się z sądem pierwszej instancji, który w całości podzielił ustalenia SKO i wyrażonej przez niego ocenę prawną stanu faktycznego. Podkreślić należy, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje w istocie ustalonego stanu faktycznego w sprawie – ten bowiem był bezsporny, a wynika z niego, że sporna [...] funkcjonowała w pasie drogowym [...] od kilkudziesięciu lat, została wybudowana na podstawie stosownych zezwoleń w 1999 r., a istniała od lat 60 ubiegłego wieku. Do 2017 r. skarżąca uzyskiwała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prowadzenie powyższej [...]. Oznacza to, że nie mogły w powyższym zakresie zostać naruszone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. bowiem te przepisy odnoszą się do ustalenia stanu faktycznego sprawy i gromadzenia materiału dowodowego, gdy tymczasem skarżąca w istocie kwestionuje jedynie jego ocenę przeprowadzoną przez organy, w aspekcie wyważenia interesu społecznego i indywidualnego skarżącej w wyrażeniu zgody na kontynuowanie zajęcia pasa drogowego. Wbrew stanowisku skarżącej w powyższym zakresie nie można zarzucić organom arbitralności, bowiem w sposób szczegółowy odniosły się do powyższej kwestii powołując się na pismo Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy z [...] września 2016 r. dotyczące ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych centrum stolicy w tym [...] w okolicy ul. N. i lokalizacji spornej [...]. Organy przeanalizowały zatem i wyważyły z jednej strony interes społeczny, z drugiej zaś indywidualny interes skarżącej sprowadzający się do chęci dalszego funkcjonowania w pasie drogowym spornej [...]. Tym samym za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącej nie można przyjąć, co zaakceptował sąd pierwszej instancji, że organy nie wyjaśniły w sposób należyty dlaczego w sprawie nie doszło do przyjęcia zaistnienia "uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p., co rzekomo miało stanowić naruszenie przepisów art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia wydanych decyzji wynika z jakich przyczyn organy uznały, że względem skarżącej nie zachodzi uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wyjątku pozwalającego na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że sama okoliczność, że kiosk handlowy znajdował się w spornym miejscu od wielu lat, jak również, że jest użyteczny i potrzebny okolicznym mieszkańcom, nie stanowi szczególnego przypadku, który uzasadniałyby odstąpienie od ustawowego zakazu lokalizacji w pasie drogowym obiektów nie związanych z ruchem drogowym. Także fakt uprzedniego, wielokrotnego udzielania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w spornej lokalizacji nie musi przesądzać, że występuje uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Podobnie należało ocenić zarzut podniesiony w pkt 2 lit. c petitum skargi kasacyjnej. W myśl art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Jednocześnie organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.). Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że skarżącej udzielano wcześniej takich zezwoleń nie świadczy o uchybieniu ww. przepisom k.p.a., gdyż każdy wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres jest rozpoznawany od nowa i powinien uwzględniać aktualną sytuację w kontekście zarówno "szczególnego przypadku" z art. 39 ust. 3 u.d.p., jak i względów ochrony pasa drogowego. Udzielone zezwolenie nie powoduje bowiem, że kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa, nawet gdy kolejny wniosek dotyczy tego samego miejsca i obiektu. Zauważenia też wymaga, że skarżącą już w 2016 r., przy udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa na okres do 30 kwietnia 2017 r. poinformowano, że będzie to ostatnia pozytywna decyzja w tym przedmiocie, a zatem dano skarżącej czas na podjęcie działań zmierzających do usunięcia kiosku i znalezienia nowej lokalizacji [...]. Od dnia 1 maja 2017 r. skarżąca otrzymywała negatywne decyzje w sprawie zajęcia pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji. Powyższej oceny nie mogła zmienić argumentacja pełnomocnika skarżącej podniesiona na rozprawie w dniu 9 czerwca 2026 r., że ostatecznie skarżącej wydane zostały decyzje wyrażające zgodę na zajęcie pasa drogowego na umiejscowienie [...] w dotychczasowej lokalizacji, zarówno za okres wcześniejszy jak i okres późniejszy niż objęty niniejszą sprawą. Zaznaczyć należy, że na powyższą okoliczność skarżący nie przedłożył żadnych dowodów (ostatecznych decyzji), zaś nawet gdyby takowe przedłożył, powyższe nie mogło wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonego wyroku. Jak wskazano powyżej, każdy wniosek o zajęcie pasa drogowego wszczyna odrębną sprawę administracyjną, w ramach której oceniane są przesłanki warunkujące wystąpienie "szczególnego przypadku" z art. 39 ust. 3 u.d.p. i taką ocenę organy jak i sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie przeprowadziły. Jednocześnie organy wykazały uzasadnioną przyczynę uzasadniającą odstąpienie od utrwalonej praktyki – wyrażania zgody na zajęcie pasa drogowego – konieczność uporządkowania przestrzeni miasta oraz poprawienia estetyki i ładu przestrzeni publicznej poprzez usunięcie z pasów drogowych głównych ulic stolicy tymczasowych, nieestetycznych obiektów budowlanych zlokalizowanych w pasach drogowych. Nadmienić przy tym należy, że na rozprawie w dniu 9 czerwca 2026 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że sporny kiosk-[...] został ostatecznie rozebrany i obecnie pas drogowy w spornej lokalizacji nie jest zajmowany. Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej – błędnej wykładni art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez przyjęcie, że przesłanka wskazana przez skarżącą (przesłanka ekonomiczna) była dodatkowo, literalnie wskazana w przepisach ustawy o drogach publicznych – wskazać przede wszystkim należy, że sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. nie wyraził takiego stanowiska. Z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym w szczególności zabrania się, między innymi, lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Lokalizacja w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam może natomiast - jako wyjątek od zasady - nastąpić na warunkach określonych w ust. 3 art. 39 przywołanej ustawy, a mianowicie wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, o ile zaktualizuje się określona tym przepisem prawa przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". W tym zakresie sąd pierwszej instancji trafnie wyłożył, że z treści art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych czy umieszczania urządzeń niesłużących drodze i infrastrukturze z nią związanej. Wyjątek od tej zasady, został określony w art. 39 ust. 3 u.d.p. w odniesieniu do obiektów budowlanych, czy urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruch drogowego i - dla uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - wymaga wykazania, że lokalizacja takiego obiektu/urządzenia w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Brak przeciwskazań (wynikających z art. 39 ust. 1 u.d.p.) do zlokalizowania w pasie drogowym obiektu jest przesłanką zezwolenia, ale sam w sobie - nawet jak wystąpi - nie przesądza o udzieleniu zgody. Innymi słowy - brak zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest samodzielną przesłanką do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do okoliczności wskazanej przez skarżącą (długoletnie prowadzenie działalności gospodarczej w spornym miejscu oraz potrzeby lokalnej społeczności) wskazał, że nie mogły być one uznane, w okolicznościach faktycznych sprawy, za szczególnie uzasadniony przypadek z art. 39 ust. 3 u.d.p. Z tym stanowiskiem niewątpliwie należy się zgodzić. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znalazło się błędne stwierdzenie, że jest to okoliczność pozaprawna i nie mogła być brana pod uwagę w niniejszej sprawie, jednakże powyższe błąd sądu pierwszej instancji, nie miał jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Analizując całokształt uzasadnienia zaskarżonego wyroku przyjąć należało, że sąd pierwszej instancji dokonał oceny okoliczności na które powołała się skarżąca, przez pryzmat wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku z art. 39 ust. 3 u.d.p., dochodząc do prawidłowych wniosków. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.