II GSK 960/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2053/21 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 19 maja 2021 r. nr 83/07/2021/Ub w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

I. Decyzją z 19 maja 2021 r. nr 83/07/2021/Ub, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 109 ust. 1 i 4, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) i art. 69 ust. 1 oraz art. 82 ust. 1 i art. 85 ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1398 ze zm. - dalej ustawa o świadczeniach) oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.) ustalił, że D. F. (uczestniczka) podlegała od dnia 22 lutego 2016 r. do dnia 29 lutego 2016 r. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, zawartej z R. Sp. z o.o. w W (dalej jako skarżąca, spółka). Zdaniem organu, przedmiotem zawartej pomiędzy spółką a uczestniczką umowy było przeprowadzenie projektu [...] poprzez konsultacje i negocjacje. Jej celem nie było osiągnięcie oznaczonego rezultatu, określonego w umowie jako dzieło o indywidualnych, niepowtarzalnych, opisanych z góry cechach. Przyjmujący zamówienie zobowiązał się nie do osiągnięcia z góry założonego w umowie rezultatu, lecz do starannego działania, polegającego na konsultowaniu i negocjowaniu. Wykonanie umowy polegało na dokonywaniu ciągu określonych czynności faktycznych, określonych działań zmierzających do osiągnięcia wyniku, który nie jest tożsamy z pojęciem dzieła. W wyniku czynności będących przedmiotem spornej umowy nie było możliwe określenie, jakie dzieło miałoby powstać w efekcie wykonywania tychże czynności. Skoro przedmiotowa umowa o dzieło jest umową rezultatu, to wykonawca dzieła musi mieć możliwość przedstawienia finalnego efektu swojej pracy i za tę pracę winien ponosić odpowiedzialność. We wspomnianej umowie, kwestia ta nie została w żaden sposób uregulowana, bowiem nie wynika z niej, jakie okoliczności miałyby prowadzić do uznania, że wykonane dzieło zawiera wady. Możliwość zastosowania przepisów o odpowiedzialności za wady stanowi element konstytutywny umowy o dzieło. Nie można określić w jakim zakresie uczestniczka miałaby odpowiadać za rezultat. Czynności wykonywane przez zleceniobiorcę pozbawione były jakiejś innowacyjnej myśli czy elementu własnej twórczości, co jest cechą wyróżniającą umowę o dzieło. Charakter wykonywanej pracy świadczy o wykonywaniu pewnych czynności (świadczenia usług), a nie o przedstawieniu rezultatu swojej pracy w postaci wyodrębnionego dzieła. Elementem przedmiotowo istotnym powyższej umowy faktycznie było działanie w celu osiągnięcia skutku, a nie zrealizowanie rezultatu. Skutki pracy były uzależnione wyłącznie od starannego działania wykonawcy umowy. W spornej umowie nie powstało, ani nie zostało oznaczone żadne konkretne dzieło. Umowa nie miała charakteru umowy o dzieło, sprowadzała się do starannego działania wykonawcy bez możliwości weryfikacji rezultatu po jego wykonaniu. Na ww. osobie spoczywała jedynie odpowiedzialność za staranne wykonanie powierzonych czynności, nie zaś za rezultat. Brak rezultatów wykonywanych czynności w przedmiotowej umowie przesądza o tym, że winna ona być zakwalifikowana jako umowa o świadczenie usług. II. Na skutek skargi wywiedzionej przez spółkę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2053/21, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania. Jak wskazał, zaskarżona decyzja zapadła bez dostatecznego wyjaśniania i wykładni, w kontekście mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia. Organ naruszył w sprawie przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie. Organ, stwierdzając, że celem umowy nie było osiągnięcie oznaczonego rezultatu, określonego w umowie jako dzieło o indywidualnych, niepowtarzalnych, opisanych z góry cechach, lecz przyjmujący zamówienie zobowiązał się do starannego działania, polegającego na konsultowaniu i negocjowaniu, poza przytoczeniem ogólnych poglądów na temat doktrynalnych różnic pomiędzy umową o dzieło a umową zlecenia, nie wskazał wyraźnie żadnych szczegółowych, konkretnych argumentów, na podstawie których doszedł w ustalonym stanie faktycznym do tego wniosku, w tym przede wszystkim nie rozpatrzył praktycznych aspektów wykonywania spornej umowy, przy uwzględnieniu specyfiki działania wykonawcy. Organ uznał, że wykonanie umowy polegało na dokonywaniu ciągu określonych czynności faktycznych, określonych działań zmierzających do osiągnięcia wyniku, który nie jest tożsamy z pojęciem dzieła, gdyż w wyniku czynności będących przedmiotem spornej umowy nie było możliwe określenie, jakie dzieło miałoby powstać w efekcie wykonywania tychże czynności. Tymczasem lakoniczność i nieprecyzyjność opisu w spornej umowie przedmiotu świadczenia sama w sobie, co do zasady, nie może prowadzić, bez rozważenia całokształtu okoliczności/uwarunkowań zawarcia umowy i jej specyfiki, a w szczególności efektu/rezultatu jaki był umówiony i powstał w wyniku wykonania umowy, do odmowy uznania jej za umowę o dzieło. Przedmiotem umowy o dzieło jest bowiem doprowadzenie do weryfikowalnego i jednorazowego rezultatu, zdefiniowanego przez zamawiającego w momencie zawierania umowy, którego ramy czasowe wyznacza powierzenie wykonania i wykonanie dzieła. Dzieło jest wytworem, który w momencie zawierania umowy nie istnieje, jednak jest w niej z góry przewidziany i określony w sposób wskazujący na jego indywidualne cechy. Powinno stanowić rezultat samoistny, który z chwilą ukończenia staje się niezależny od osoby twórcy i może stanowić samodzielny byt posiadający autonomiczną wartość w obrocie prawnym. Jeżeli umowa przynosi konkretny rezultat w niej oznaczony, to tylko ten rezultat, a nie czynności do niego prowadzące, stanowi przedmiot umowy stron. Pod tym kątem organ powinien ocenić wskazany w umowie przedmiot, czy tak określony sprzeciwia się uznaniu, że strony łączyła umowa o dzieło, w szczególności, czy nie stanowi on przewidzianego z góry i określonego rezultatu zawartej umowy, który może być sprecyzowany nie tylko poprzez zastosowanie metod opisowych, ale także przez proste odwołanie się do specyfiki wykonywanego przedmiotu umowy, która związana jest z realizacją projektu informatycznego. Podkreślenia bowiem wymaga, że ułomna konstrukcja przedmiotu umowy nie rodzi żadnego domniemania (faktycznego ani prawnego), że chodzi wyłącznie o uzyskanie konkretnego rezultatu, odwracając jednak sytuację, brak jest także podstaw do domniemania, aby przedmiotem umowy były wyłącznie staranne działania wykonawcy. Takie twierdzenia wymagają bowiem gruntownych ustaleń, tym bardziej, że skarżąca spółka wyjaśnił, że przedmiotem umowy zawartej z uczestniczką było osiągnięcie konkretnych, indywidualnie oznaczonych rezultatów, w postaci przygotowania projektu - rozwiązania z zakresu systemu druku, dostosowanego do potrzeb konkretnego klienta skarżącej - czyli grupy [...]. Każdy klient, jak wskazała spółka, ma inaczej zorganizowany system druku dokumentów oraz inne potrzeby w tym zakresie, zatem każdy projekt takiego rozwiązania musi być dostosowany do systemu i potrzeb klienta. Skarżący wyjaśnił również, że projekt systemu druku dla [...] był projektem informatycznym, czyli specyficznym procesem twórczym, którego zarówno przebieg, jak i rezultat jest niejednokrotnie niemożliwy do przedstawienia, bez przeanalizowania konkretnego systemu informatycznego, zainstalowanego i używanego przez konkretny podmiot, w konkretnych celach. Dla stron umowy natomiast, które są profesjonalistami z zakresu systemów informatycznych, opis dzieła zawarty w umowie był czytelny, zrozumiały i wystarczający do tego by z jednej strony takie dzieło stworzyć, a z drugiej - odebrać i wykorzystać u klienta. Istotny jest także jednorazowy charakter umówionej czynności/umowy, który wyklucza poddanie jej rygorowi art. 6 ust.1 pkt 4 u.s.u.s., który posługuje się zwrotem "są osobami wykonującymi pracę". Tymczasem umowę o pracę charakteryzuje - oprócz obowiązku starannego działania pracownika, odpłatności, wykonywania pracy na rzecz i pod kierownictwem pracodawcy - powstanie stosunku pracy, który ma charakter ciągły. Tej ostatniej cechy nie posiada sporna umowa. W analizowanej sprawie nie można więc pominąć art. 65 § 2 k.c. i wziąć pod uwagę wolę stron zawarcia umowy o dzieło, którą można zrekonstruować m.in. na podstawie sposobu jej wykonania (czego organ nie ustalił). W przypadku, gdy organ twierdzi, że zgodny zamiar stron umowy był inny aniżeli wyrażony wprost w umowie, w której strony posługują się sformułowaniem "wykonanie dzieła" (a więc stronom chodziło o umowę o dzieło), winien tę okoliczność stwierdzić na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie oparł się na pełnym materiale dowodowym lecz na analizie treści samej umowy, wobec czego, przy jej specyficznym przedmiocie, dotyczącym projektu informatycznego, powstaje - na tle wyżej poczynionych wywodów i ocen - wątpliwość czy organ miał podstawy do uznania, że zamiar stron był inny niż wyrażony w treści umowy. W ocenie WSA, w wyniku zbadania samej tylko treści umowy nie można w sposób jednoznaczny przesądzić o jej charakterze uznając, że nie zawiera minimum treści wymaganej dla umowy o dzieło. Wnikliwej analizy wymaga zatem ustalenie, jakiego typu elementy przeważają w badanym stosunku prawnym - czy są nimi elementy umowy o dzieło, czy też umowy o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy o umowie zlecenia. Istotne są także okoliczności realizacji/wykonania spornej umowy. W celu wyjaśnienia charakteru tych czynności niezbędne jest zbadanie rzeczywistych uzgodnień między stronami, tj. jakie faktycznie były zadania wykonawcy umowy, za które miał otrzymać zapłatę. Zbadanie - poza samymi postanowieniami umownymi - zgodnego zamiaru stron i celu umowy jest obowiązkiem organu. Sąd pierwszej instancji stwierdził w związku z tym, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego. Uznanie w tej sytuacji spornej umowy za umowę o świadczenie usług wykracza poza granicach swobodnej oceny dowodów. Dlatego organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. III. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes NFZ, zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 627 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że zawarta przez R. Sp. z o.o. z Uczestniczką D. F. umowa, której przedmiotem było przeprowadzenie projektu [...] poprzez konsultacje i negocjacje, ma cechy umowy o dzieło, zwłaszcza w sytuacji, gdy w tej umowie strony nie zindywidualizowały "dzieła" ("utworu") i nie zostało wskazane, jaki projekt był realizowany i jaki konkretnie rezultat strony chciały w wyniku wykonania umowy osiągnąć (co miało być rezultatem konsultacji i negocjacji), a sporna umowa, dopuszczała kontrolę przez Zamawiającego sposobu wykonania dzieła; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 734 § 1 i art. 750 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię tych przepisów i w konsekwencji przyjęcie, że umowa, której przedmiotem było przeprowadzenie projektu [...] poprzez konsultacje i negocjacje nie ma charakteru umowy o świadczenie usług, do której zgodnie Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia; 3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 65 Kodeksu cywilnego poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni oświadczeń woli stron umowy zawartej pomiędzy R. Sp. z o.o. w W. a D. F. i dorozumiane stwierdzenie, że zawarta umowa nie zawiera elementów umowy o świadczenie usług, do której zgodnie Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia; 4. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 638 w zw. z art. 556 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że rezultat umowy zawartej przez R. Sp. z o.o. w Warszawie z D. F. mógł być poddany sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych w sposób wymagany przez ww. przepisy, a przyjmująca zamówienie w tej umowie zobowiązała się do osiągnięcia z góry oznaczonego rezultatu, określonego w umowie jako wytwór o indywidualnych, niepowtarzalnych, z góry określonych cechach, stanowiący samodzielny byt w obrocie prawnym; 5. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez uchylenie decyzji w wyniku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uznanie, że Organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes Skarżącego. Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. W obu przypadkach organ wniósł o orzeczenie o kosztach postępowania. IV. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: V. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje w związku z tym na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W niniejszej sprawie nie występują wady nieważności, co umożliwia ocenę jej meritum. VI. Istota kontrolowanego wyroku Sądu pierwszej instancji tkwi w tym, że Sąd ten dostrzegł i uznał, że z procesowego punktu widzenia sporną decyzję wydano co najmniej przedwcześnie, albowiem bez należytego zebrania wystarczającego do orzekania materiału dowodowego, który pozwoliłby wyjaśnić wątpliwości rysujące się na tle samej tylko interpretacji spornej umowy o dzieło. WSA podważył zatem podejście organu, który bazując wyłącznie na treści samej umowy i kierując się wyłącznie jej postanowieniami, nie podjął żadnych innych działań w celu wyjaśnienia jej rzeczywistej treści oraz istoty łączącego strony stosunku prawnego, który dla stron - jak wynika ze stanowiska spółki - był jasny, co w konsekwencji uzasadniało odstąpienie, w stosunkach pomiędzy profesjonalistami, od formułowania rozbudowanych postanowień umownych. W skardze kasacyjnej organ z kolei formułuje szereg zarzutów naruszenia prawa materialnego (nr 1-4) oraz zarzut procesowy, podważający istotę oceny Sądu pierwszej instancji, który miał - zdaniem strony - błędnie uznać, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes spółki. Analiza podniesionych uchybień materialnych, koncentrujących się na: (1) brakach zindywidualizowania w umowie "dzieła" ("utworu") i nie wskazania, jaki projekt był realizowany oraz jaki konkretnie rezultat strony chciały w wyniku wykonania umowy osiągnąć, zaś sporna umowa, dopuszczała kontrolę przez spółkę sposobu wykonania dzieła, (2) błędnym przyjęciu, że umowa nie ma cech umowy o świadczenie usług, (3) niewłaściwej wykładni woli stron oraz (4) błędnym uznaniu, że rezultat umowy mógł zostać poddany sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych, a przyjmująca zamówienie zobowiązała się do osiągnięcia z góry oznaczonego rezultatu, określonego w umowie jako wytwór o indywidualnych, niepowtarzalnych, z góry określonych cechach, stanowiący samodzielny byt w obrocie prawnym, wskazuje, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że są one - w przyjętym przez stronę skarżącą kasacyjnie zakresie - komplementarne względem zarzutu procesowego, bowiem w ocenie strony odpowiednie odczytanie przepisów materialnoprawnych przesądza o zakresie niezbędnych ustaleń procesowych w sprawie. Powyższe uzasadnia zatem problemowe odniesienie się do istoty niniejszej sprawy. VII. Oceniając stanowisko wyrażone przez WSA w Warszawie, w zestawieniu z zarzutami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że trafnie organowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które wyznaczają zasady i konieczny zakres działań organu, podejmowanych w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ustalenia poczynione przez organ, bazujące wyłącznie na samej treści umowy, nie mogą zostać w realiach niniejszej sprawy uznane za prawidłowe i zupełne, stanowiąc podstawy formułowania miarodajnych, przede wszystkim zaś tak stanowczych jak przyjęte, ocen odnośnie do charakteru zawartej umowy. Słusznie bowiem Sąd pierwszej instancji, skądinąd pod wpływem wyjaśnień pełnomocnika spółki, zarzuca tym ustaleniom istotne deficyty, będące następstwem braku zebrania i przeprowadzenia przez organy administracji dowodów, które mogłyby wyjaśnić wątpliwości, niejasności i sens szczątkowych postanowień umownych, co pozostawałoby w korespondencji do zasady uwzględniania przy wykładni postanowień umownych zgodnego zamiaru stron ją zawierających. Skoro w niniejszej sprawie normy prawa materialnego w sposób istotny rzutują na zakres niezbędnych ustaleń organu, przesądzając o jego zakresie i kierunku, należy w pierwszej kolejności odnieść się do tego, co z tych norm prawnych wynika dla sprawy takiej jak niniejsza. Zwrócić należy więc uwagę na art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach zgodnie z którym, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniami społecznymi rolników, które są osobami wykonującymi prace na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia lub osobami z nimi współpracującymi. Z kolei z przepisów prawa cywilnego odnoszących się do umów o świadczenie usług, do których odpowiednio mają zastosowanie przepisy o zleceniu wynika, że przedmiotem tychże umów jest wykonywanie lub wykonanie czynności dla innej osoby (osób) i w jej (ich) interesie, które polega na zobowiązaniu do starannego działania, z czym łączy się jednocześnie brak uzgodnienia obowiązku osiągnięcia szczegółowo określonego, przyszłego, samoistnego materialnego lub ucieleśnionego materialnie rezultatu, uznawanego za kryterium prawidłowego spełnienia świadczenia głównego przez wykonującego usługę (stąd jest to umowa starannego działania, a nie rezultatu), a także na osobistym spełnieniu świadczenia przez wykonawcę (usługobiorcę, zleceniobiorcę), przy - co do zasady - bazowaniu na szczególnej relacji zaufania do wykonującego usługę. Z kolei z przepisów cywilnych regulujących sens umowy o dzieło wynika, że między stronami tej umowy nie występuje jakikolwiek stosunek zależności lub podporządkowania, że przyjmujący zamówienie, zobowiązując się do wykonania dzieła, może współdziałać z zamawiającym, jeżeli współdziałanie to jest potrzebne do wykonania dzieła i nie ciąży na nim zasadniczo obowiązek osobistego wykonania dzieła chyba, że wynika to z umowy o dzieło lub charakteru dzieła, że przedmiot umowy o dzieło może być określony w różny sposób i różny może być stopień dokładności takiego określenia, pod warunkiem że nie budzi wątpliwości o jakie dzieło chodzi oraz, że cechą konstytutywną dzieła jest samoistność (materialnego lub niematerialnego) rezultatu. Przedmiotem umowy o dzieło jest więc doprowadzenie do powstania samoistnego, jednorazowego oraz weryfikowalnego rezultatu (materialnego lub niematerialnego) - bez względu przy tym na rodzaj i intensywność świadczonej w tym celu pracy i staranności - co oznacza, że dzieło jest w każdym przypadku wytworem przyszłym, który w momencie zawarcia umowy nie istnieje, a istotnym kryterium umożliwiającym odróżnienie umowy o dzieło od umowy zlecenia lub umowy o świadczenie usług jest możliwość poddania dzieła sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych, co stanowi jednocześnie charakterystyczny (i dystynktywny) element umowy o dzieło. Tak zarysowane prawne ramy postępowania, w których Prezes NFZ zobowiązany były procedować, powodowały - zwłaszcza, że granica pomiędzy usługami, a dziełem jak słusznie wskazuje WSA może "bywać płynna" (por. wyrok SN z 3 listopada 2000 r. sygn. akt IV CKN 152/00) - że ocena przedmiotowej umowy z punktu widzenia art. 353¹ k.c. wymagała skutecznego zaprzeczenia przez organ, że układając swą relację w formie umowy o dzieło strony ustaliły ją w sposób odpowiadający właściwości tego stosunku prawnego i wykazania, że łączył je inny stosunek prawny (por. wyrok SN z 10 lipca 2014 r. sygn. akt II UK 454/13). W tak zarysowanych realiach prawnych niniejszej sprawy (ściślej różnicach pomiędzy umowami o świadczenie usług a dzieło) nie może świadczyć o prawidłowości ustaleń faktycznych oraz prawidłowej ich ocenie samo porównanie różnic pomiędzy "wzorcami" przeciwstawianych umów, w kontekście samej tylko oceny umowy, z jaką organ ma do czynienia w niniejszej sprawie. Treść umowy, jakkolwiek ważna dla oceny stosunku łączącego jej strony, wymagała jednak w niniejszej sprawie szerszego skonfrontowania z kompletnym, zupełnym i prawidłowo zgromadzonym i ocenionym materiałem dowodowym. Tym samym ustalenie odnośnie do charakteru spornej w sprawie umowy, nie mogła zostać uznana za prawidłową, jeżeli ograniczyła się tylko i wyłącznie do prezentacji formułowanych na gruncie doktryny oraz orzecznictwa sądowego stanowisk odnośnie do cech odróżniających umowę o dzieło od umowy o świadczenie usług, do której mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zleceniu, w relacji do w istocie rzeczy jedynego przeprowadzonego w sprawie dowodu, a mianowicie dowodu z treści zawartej pomiędzy spółką a uczestniczką umowy, której lakoniczność i ogólnikowość - jakkolwiek słusznie dostrzegana - nie stanowiła wystarczającego dowodu pozwalającego przesądzić o charakterze umowy. Jakkolwiek błędem zaniechania skarżącej spółki jest brak przedstawienia własnego stanowiska w toku postępowania (zwłaszcza jeżeli chodzi o wyjaśnienie sensu zawartej umowy), pomimo prawidłowego powiadomienia przez organ o jego wszczęciu, to jednak nie upoważniało to organu do poprzestania - w realiach niniejszej sprawy - na samym tylko interpretowaniu postanowień umowy, tym bardziej, że np. w odniesieniu do przedstawionego rozumienia § 2 pkt 2 umowy "Zamawiającemu służy prawo kontroli sposobu wykonania dzieła poprzez zapytanie o stan realizacji dzieła", organ błędnie je interpretuje jako podważające istotę umowy o dzieło, bowiem samo tylko zastrzeżone umownie prawo Zamawiającego zapytania Wykonawcy o stan realizacji zamówionego dzieła, czyli o zapytanie, na jakim etapie znajduje się proces jego tworzenia, nie przesądza per se, że Wykonawca pozostaje pod kontrolą Zamawiającego co do wykonywania dzieła. Organ nie zobowiązał w toku postępowania spółki do przedłożenia chociażby wykonanego przez uczestniczkę dzieła, celem oceny spełnienia warunków właściwych umowie o dzieło, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, które na podstawie zawartej umowy powinny były zostać sporządzone. Jakkolwiek bowiem sama nazwa przedmiotu umowy "Przeprowadzenie projektu [...] przez konsultacje i negocjacje", sugeruje czynności typowe dla umowy o świadczenie usług, to jednak nie wyłącza możliwości potraktowania ich, w konkretnych i prawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy, jako działań składających się na mające powstać dzieło. Spółka w trakcie rozprawy argumentowała, że akurat projekt objęty sporną umową wymagał szczególnego podejścia. Wymagało to zatem sprawdzenia ze strony organu, we współpracy ze spółką, w ramach zasady koniecznego współdziałania strony i organu w wyjaśnieniu istoty sprawy. W konsekwencji sama interpretacja postanowień umowy, przy czym w głównej mierze jej przedmiotu określonego w § 1, nie mogła zostać uznana za wystarczającą, a tym samym za prawidłową. Powyższe świadczy wadliwości dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych i to w sytuacji, gdy w celu rzetelnego rozpatrzenia i załatwienia sprawy organ mógł wystąpić do strony o przekazanie dodatkowych wyjaśnień i dokumentów na ich potwierdzenie, o czym była mowa powyżej. Pomimo więc dokonania oceny treści zawartej umowy, za dowolne, jak wskazał SN w wyroku z 23 listopada 1994 r. sygn. akt III ARN 55/94, należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, a zarzut ich dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Wyrażona zaś w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81). W toku postępowania rzeczywiście nie został zebrany kompletny materiał dowodowy niezbędny do oceny, czy zawarta przez skarżącą spółkę i uczestniczkę postępowania umowa była umową o dzieło, czy umową o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy o zleceniu. Nie pozyskano wykonanego dzieła (wedle twierdzeń spółki był to zindywidualizowany pod potrzeby konkretnego klienta projekt rozmieszczenia urządzeń w konkretnych lokalizacjach kontrahenta). Decyzja wydana na podstawie niekompletnego materiału dowodowego (organ nie wystąpił do spółki o jego przedłożenie), stanowi o niekompletnym poczynieniu ustaleń faktycznych. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - oddalił skargę kasacyjną organu. O odstąpieniu w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono natomiast na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając że spółka mogła przyczynić się do wyjaśnienia istoty sprawy już na etapie postępowania przed organem.