II GSK 953/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 274/20 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 16 grudnia 2019 r. nr SKO.Dr./4122/32/2019 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu indywidualnego po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.

I. Kontrolowanym w niniejszej sprawie wyrokiem z 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 274/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. B. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 16 grudnia 2019 r. znak SKO.Dr./4122/32/2019, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydent Miasta Tarnowa z 18 października 2019 r. znak ZDiK.IE.4410.2.60.2019.KK odmawiającej, po wznowieniu postępowania, uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z 25 lipca 2018 r. znak ZDiK.DE.4410.2.25.2018.KK. WSA wskazał, że wspomnianą decyzją z 18 października 2019 r. Prezydent Miasta Tarnowa, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art 151 § 1 pkt 1 k.p.a., po wznowieniu postępowania na skutek wniosku skarżącego, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 25 lipca 2018 r. dotyczącej lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr [...], ul. [...] (działka [...] obręb [...]) do posesji zlokalizowanej na działce [...] obręb [...] w T. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z 16 grudnia 2019 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium ustaliło, że J. B. jest właściciele działki nr 290, która sąsiaduje z działką nr 291, zaś przepisem prawa materialnego normującym wydawanie zezwoleń na wykonanie zjazdu jest art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 - dalej jako UDP). Wniosek skarżącego o wznowienie postępowania wskazuje na jego pominięcie jako strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 25 lipca 2018 r. na podstawie której Prezydent Miasta Tarnowa zezwolił M. K., na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej (działka nr [...] obr. [...]) do posesji zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] w T. Zdaniem organu skarżący ma co najwyżej interes faktyczny w tym, czy i w jaki sposób następuje skomunikowanie terenu sąsiedniej nieruchomości z drogą gminną. Okoliczność, że wjazd jest usytuowany przy furtce prowadzącej na jego posesję nie stanowi przesłanki uznania go za stronę postępowania. Bez wątpienia bowiem korzystający z wjazdu do posesji zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] w T., nie będą korzystać z działki skarżącego, zaś aby uniknąć niebezpieczeństwa związanego z wyjściem furtką w momencie poruszania się samochodu, korzystającego ze znajdującego się obok wjazdu, wystarczy zachować zwykłe zasady bezpieczeństwa oraz zdrowy rozsądek. Trudno przypuszczać, aby celowo wychodzić furtką pod pojazd, który będzie poruszać się korzystając z wjazdu, w zamiarze wykazania, iż jest to niebezpieczne. W wielu przypadkach, zwłaszcza w zabudowie śródmiejskiej, bramy i furtki są lokalizowane w bezpośrednich sąsiedztwach i nie stanowi to zwiększonego niebezpieczeństwa dla korzystających z tych rozwiązań. Tak więc nie można mówić o wykazaniu interesu prawnego i zagrożeniu "zdrowia, życia i bezpieczeństwa". Wskazywane przez skarżącego okoliczności mogą być traktowane jedynie jako wykazanie interesu faktycznego. Oceniając zaskarżoną decyzję SKO, Sąd pierwszej instancji zauważył, że skoro art. 29 UDP nie określa wprost kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tym postępowaniu, to ustalenie kręgu stron powinno zostać dokonane na podstawie art. 28 k.p.a. Z analizy art. 29 ust. 1 UDP, jak też z żadnego innego przepisu prawa nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w zakresie udzielenia zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu służył innym podmiotom niż właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi publicznej i obsługiwanych tak projektowanym zjazdem. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty i ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Podstawowym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody przez zarządcę drogi publicznej (lub w imieniu zarządcy przez zarząd drogi publicznej) jest kwestia związana ze sposobem korzystania z drogi, a więc bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Te czynniki mają istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Zarówno art. 29 UDP, jak i żaden inny przepis nie wskazuje, aby właścicielom sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości, z której zjazd ma być przebudowany lub wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu. Interes ten mają jedynie ci właściciele i użytkownicy nieruchomości przyległych do drogi, którzy złożyli wniosek o wydanie zgody na wykonanie zjazdu. Stroną postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi. W kontrolowanej sprawie ustawodawca nie przyznaje prawa skarżącemu do tego, aby mógł on w trybie wznowienia postępowania kwestionować ostateczną decyzję o lokalizacji zjazdu usytułowanego na działce sąsiada. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na to, że znane jest mu stanowisko części doktryny i orzecznictwa, że interes prawny można wywodzić z naruszenia normy zawartej w art. 140 k.c. jednakże w niniejszym postępowaniu wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu nie skutkuje ingerencją w zakres i sposób wykonywania prawa własności skarżącego do swojej nieruchomości. Podnoszone w skardze argumenty wywodzące interes prawny skarżącego z ochrony dóbr osobistych w postaci życia i zdrowia oraz bezpieczeństwa w ruchu drogowym skarżącego, członków jego rodziny z przyczyn przedstawionych powyżej nie mogą być uznane za trafne. W tym kontekście organ słusznie zakwalifikował opisaną sytuację jako naruszenie interesu faktycznego skarżącego i swoistą niedogodność wynikającą z gęstej, miejskiej zabudowy. Wobec zasadnej odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z 25 lipca 2018 r. zezwalającą na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej do sąsiedniej posesji, za niezasadne uznano zarzuty dotyczące pozbawienia skarżącego prawa czynnego udziału w postepowaniu poprzez brak udostępnienia mu akt postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją zezwalającą na lokalizację zjazdu. W konsekwencji nie doszło również do naruszenia przepisów Konstytucji RP. Za chybiony uznano także zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. albowiem odnosi się on do postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 25 lipca 2018 r. zezwalającą na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej do posesji zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] w T., w którym skarżący nie ma przymiotu strony. II. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. B. kwestionując go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, iż Skarżący J. B. nie jest stroną postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania decyzji Tarnowskiego Zarządu Dróg Miejskich w Tarnowie podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż Skarżący winien być stroną postępowania, a to dlatego, że jego interes prawny polega na ochronie dóbr w postaci życia i zdrowia oraz bezpieczeństwa w ruchu drogowym - Skarżącego, członków jego rodziny oraz osób trzecich korzystającej z drogi znajdującej się w miejscu lokalizacji wjazdu opisanego z dalszej części skargi; 2. art 73 k.p.a. w zw. z art 10 k.p.a. w zw. z art 7 k.p.a. w związku z art 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uniemożliwienie zapoznania się z aktami sprawy, co pozostaje w sprzeczności z zasadami ogólnymi wyrażonymi w kodeksie postępowania administracyjnego, tj. z zasadą jawności, zasadą czynnego udziału strony, które to zasady realizują z kolei zasadę prawdy obiektywnej oraz służą pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa; 3. art. 8 k.p.a. statuującego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów prowadzących postępowanie poprzez wydanie uprzednio w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego przy ul. [...] sprzecznych decyzji - pierwszej z dnia 6 czerwca 2018 roku odmawiającej zezwolenia, a następnie w dniu 25 lipca 2018 roku decyzji zezwalającej, podczas gdy żadna z okoliczności faktycznych dotyczących przedmiotowego zjazdu nie uległa zmianie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. III. Uczestniczka postępowania, w piśmie z 10 marca 2021 r. przedstawiła własne stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieuzasadnionej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania pierwszoinstancyjnego, zakończonego zaskarżonym wyrokiem. V. Porządkowo należy zauważyć, że istotą twierdzeń skarżącego kasacyjnie jest to, że w jego ocenie przysługiwał mu w postępowaniu zwykłym przymiot strony postępowania dotyczącego wydania zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego do działki sąsiada, przez co wznowienie postępowania było uzasadnione, zaś decyzja lokalizacyjna powinna była zostać uchylona. Cechę strony postępowania, warunkowaną posiadaniem interesu prawnego wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, skarżący wywodzi przy tym z faktu bliskości lokalizowanego zjazdu względem jego nieruchomości i związaną z tym potrzebą zapewnienia mu i osób mu najbliższym bezpieczeństwa przy korzystaniu z drogi w okolicy zlokalizowanego zjazdu. Tego zagadnienia dotyczy wiodący w sprawie zarzut nr 1 skargi kasacyjnej, zaś pozostałe zarzuty nr 2 (nieudostępnienie akt sprawy) i nr 3 (niewyjaśnienie wątpliwości co do samej decyzji lokalizacyjnej), mają wtórny charakter względem tego podstawowego uchybienia i - co do zasady - mogą zostać zbadane dopiero wówczas, gdyby okazało się, że skarżący rzeczywiście posiada przymiot strony (dotyczy to zwłaszcza zarzutu nr 3). VI. Oceniając sprawę wyjaśnić należy, że procedura wznowienia postępowania stanowi nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznych i polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu istoty sprawy administracyjnej. Jednakże takie działanie organu musi zawsze pozostawać w związku z rzeczywistym zaistnieniem jednej z procesowych wad kwalifikowanych, sprecyzowanych szczegółowo w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a. Inaczej mówiąc, merytorycznie zbadać sprawę ponownie we wznowionym postępowaniu można wówczas, gdy przesłanka wznowieniowa w sprawie rzeczywiście zachodzi (tu: art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jakkolwiek strona skarżąca kasacyjnie mogła wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania ze wskazanej przez nią przyczyny, to jednak nie jest to równoznaczne z tym, że ta przesłanka jest automatycznie uzasadniona. Wznowienie postępowania, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., stanowi bowiem dopiero podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy i nie przesądza o ich zasadności. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu organ ma zatem ocenić, czy podawane przez stronę przesłanki wznowienia w ogóle zachodzą, a jeśli tak, to musi dokonać, w kontekście tych właśnie przesłanek, oceny istoty sprawy. Katalog rozstrzygnięć jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu zawiera art. 151 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 i 2 k.p.a. Z art. 151 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z kolei art. 151 § 2 k.p.a. wskazuje, że w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Skarżący podnosił w toku całego postępowania jako podstawę wznowienia przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Twierdzenie to jest jednak nieuzasadnione, podobnie jak omawiany zarzut wskazany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.. Spór między skarżącym a SKO sprowadzał się do oceny, czy przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Tarnowa z 25 lipca 2018 r. znak ZDiK.DE.4410.2.25.2018.KK, udzielającą zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr [...], ul. [...] (działka [...] obręb [...]) do posesji zlokalizowanej na działce [...] obręb [...] w T., a w konsekwencji czy może skutecznie żądać udostępnienia mu akt sprawy (art. 73 k.p.a.). Z art. 29 UDP wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1) a w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Słusznie wskazują organy i WSA, że art. 29 UDP nie określa wprost kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tego rodzaju postępowaniu, precyzując natomiast, do kogo należy inicjatywa w tym zakresie. Brać zatem należy pod uwagę art. 28 k.p.a., wedle którego stroną w postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Analiza art. 29 ust. 1 UDP, jak również analiza przepisów prawa nie wskazuje, aby przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zgody na lokalizację zjazdu, służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest więc kwestia związana ze sposobem korzystania z drogi, a więc bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy wyrażając swoje niezadowolenie bądź oczekiwania względem tego fragmentu drogi. Skarżący nie wykazał, że ma indywidualny, wynikający z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu (art. 28 k.p.a.). Brak jest bowiem przepisu prawa, z którego wynikałby interes prawny właścicieli sąsiednich nieruchomości w sprawie o lokalizację zjazdu do działki innego podmiotu. W konsekwencji, organy i WSA słusznie uznały, że skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do skutecznego domagania się udostępnienia akt sprawy dotyczącej zezwolenia na budowę zjazdu, bowiem nie jest i nie był w dacie wydania decyzji właścicielem, ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na której organ I instancji zezwolił na budowę zjazdu, a jedynie właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Skoro więc nie był stroną w postępowaniu głównym, to nie mógł skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. w postępowaniu wznowieniowym. Jak bowiem wskazano, samo złożenie wniosku o wznowienie postępowania z powołaniem się na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie kreuje uprawnienia do przeglądania akt. Zauważyć wypada także, że "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes wywodzony z konkretnego przepisu prawa. Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Chodzi przy tym nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, a więc taki, który wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. O tym, czy określonemu podmiotowi służy przymiot strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Normy takiej w niniejszym postępowaniu nie można wywieść z art. 29 ust. 1 UDP. Z regulacji tej wynika, że stroną postępowania w przedmiocie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu jest właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi (por. wyrok NSA z 12 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 401/07). Reasumując, w niniejszej sprawie SKO i WSA trafnie podniosły, że skarżący w postępowaniu o lokalizację zjazdu nie ma przymiotu strony, którego nie wykazał. Niezasadne są zatem zarzuty zawarte pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Z kolei wobec braku przymiotu strony, zbędne jest odnoszenie się do zarzutu nr 3 petitum skargi kasacyjnej, gdyż dotyczy on stricte decyzji o lokalizacji zjazdu (strona podważa jej merytoryczną prawidłowość), co w okolicznościach sprawy, w której stwierdzono brak u skarżącego przymiotu strony, uniemożliwia badanie merytorycznej poprawności wydanej decyzji lokalizacyjnej. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.