II GSK 951/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Zalewski (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant asystent sędziego Aneta Kardas po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Lekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 833/22 w sprawie ze skargi V. S. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr 41/22/IX-O w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 833/22 wskutek skargi V. S. (dalej: Skarżąca) uchylił uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z 19 sierpnia 2022 r., nr 41/22/IX-O w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza oraz poprzedzające ją postanowienie Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie z 11 kwietnia 2022 r., znak REJ.530.217/2022.2, a także orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego. II. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Okręgowa Rada Lekarska w Warszawie postanowieniem z 11 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.), odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie przyznania Skarżącej warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza/lekarza dentysty, wpisania na listę członków okręgowej izby lekarskiej oraz wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie. 2. Skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie do Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej, które uchwałą z 19 sierpnia 2022 r., w oparciu m.in. o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 39 ust. 1 pkt 12 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2021 r. poz. 1342, ze zm.; dalej u.i.l.), utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Według organu odwoławczego prawidłowo uznano wniosek za bezprzedmiotowy, gdyż z uwagi na zniesienie od 1 kwietnia 2022 r. wyodrębniania podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, brak jest możliwości wykonania decyzji Ministra Zdrowia zawierającej zgodę na wykonywanie zawodu lekarza na podstawie art. 7 ust. 9 i 10 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2022 r. poz. 1731, ze zm.; dalej ustawa). Odnotował przy tym, że Minister Zdrowia decyzją z 24 lutego 2022 r., nr 304/2022/L, udzielił Skarżącej zgody na wykonywanie zawodu lekarza w podmiocie leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, przez okres 5 lat od dnia wydania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza", o którym mowa w art. 7 ust. 13 ustawy z zastrzeżeniem, że przez ww. okres zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wykonywać będzie zawód pod nadzorem lekarza dentysty posiadającego specjalizację II stopnia lub tytuł specjalisty. 3. Kontrolując legalność zaskarżonej przez Skarżącą uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszają art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zgodził się bowiem z organami, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania skutkująca koniecznością odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na brak jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, tj. przedmiotu postępowania. Zdaniem Sądu organy nie uzasadniły w wyczerpujący i przekonujący sposób, dlaczego brak jest podstaw do wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżącej, a tym samym naruszyły art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Sąd stanął na stanowisku, że organy dokonały błędnej wykładni bezprzedmiotowości postępowania, ponieważ zniesienie 1 kwietnia 2022 r. wyodrębniania podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 nie powoduje automatycznie braku podstaw do wszczęcia postępowania w sytuacji, kiedy skarżąca posiada decyzję Ministra Zdrowia wydaną na podstawie art. 7 ust. 9, 10 i 12 ustawy. Zgodnie z art. 7 ust. 13 ww. ustawy na podstawie decyzji, o której mowa w ust. 12, okręgowa rada lekarska przyznaje adresatowi tej decyzji warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza. Z kolei lekarz posiadający warunkowe prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w ust. 13, może wykonywać zawód poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 bez zgody, o której mowa w ust. 16, w przypadku m.in. braku wyodrębnienia podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 (art. 7 ust. 16b pkt 2 ustawy). Zatem, w ocenie Sądu, przepisy ustawy przewidują sytuacje dotyczące wykonywania zawodu lekarza poza covidowym podmiotem leczniczym (zob. również art. 7 ust. 16 i ust. 16a ustawy). Nie zgodził się więc, że w sprawie brak jest przedmiotu postępowania, a zniesienie wyodrębniania covidowych podmiotów leczniczych skutkuje koniecznością wydania wobec skarżącej orzeczenia formalnego o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd uchylił zatem rozstrzygnięcia organów obu instancji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). 4. Naczelna Rada Lekarska (dalej: NRL) złożyła skargę kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku. Zaskarżając go w całości, domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, jak również zasądzenia od Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, i rozpatrzenia skargi kasacyjnej na rozprawie. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła: - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: 1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 7 ust. 9 i 10 ustawy i ust. 2 Komunikatu Ministra Zdrowia z 31 marca 2022 r. RKLU.8601.42.2022.GG w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., polegającą na przyjęciu, iż adresatem treści ust. 2 Komunikatu są organy izb lekarskich, które powinny rozpatrywać wnioski o wydanie PWZ na dotychczasowych zasadach, podczas gdy adresatem normy ust. 2 ww. Komunikatu jest organ (Minister Zdrowia), wydający zgodę na wykonywanie zawodu na podstawie art. 7 ust. 9 i 10 ustawy, a w konsekwencji przez nieprawidłowe przyjęcie, że w tej sprawie istnieje nadal przedmiot postępowania. - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 k.p.a., polegające na przyjęciu, że w tej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, a w związku z tym, że Skarżący jako organ odwoławczy winien wydać w sprawie merytoryczne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., polegające na przyjęciu, że Skarżący nie uzasadnił w sposób przekonujący bezprzedmiotowości postępowania, co skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy skarga winna być oddalona. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 2. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku podstawy procesowej samo wskazanie naruszonych przepisów nie jest wystarczające. Strona wnosząca skargę kasacyjną powinna wykazać, na czym polegało uchybienie Sądu pierwszej instancji oraz w jaki sposób mogło ono oddziaływać na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważności postępowania nie stwierdzono. Kontrola kasacyjna została zatem ograniczona do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. 3. Spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z 19 sierpnia 2022 r., nr 41/22/IX-O, utrzymującą w mocy postanowienie Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie z 11 kwietnia 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania Skarżącej warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, uznał, że rozstrzygnięcia organów naruszają prawo. Istota sporu nie dotyczyła samej dopuszczalności szczególnego trybu uzyskiwania przez lekarzy spoza Unii Europejskiej warunkowego prawa wykonywania zawodu ani tego, że Skarżąca uzyskała decyzję Ministra Zdrowia z 24 lutego 2022 r. nr 304/2022/L. Spór koncentrował się na tym, czy zniesienie od 1 kwietnia 2022 r. wyodrębnienia podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń pacjentom chorym na COVID-19 powodowało bezprzedmiotowość postępowania przed organem samorządu lekarskiego i uzasadniało odmowę jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. 4. Uwzględniając sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów procesowych dotyczących bezprzedmiotowości postępowania, ponieważ przyjęcie stanowiska kasatora w tym zakresie przesądzałoby o prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania i czyniłoby zbędną dalszą ocenę materialnoprawnych skutków decyzji Ministra Zdrowia. Dopiero po ustaleniu, że w sprawie istniał przedmiot postępowania administracyjnego, możliwa jest ocena, czy WSA prawidłowo zinterpretował przepisy ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty dotyczące warunkowego prawa wykonywania zawodu. 5. Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 k.p.a., oparty na twierdzeniu, że WSA błędnie przyjął, iż w sprawie nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania. Przede wszystkim należy zauważyć, że rozstrzygnięcia organów nie polegały na umorzeniu wszczętego już postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, lecz na odmowie wszczęcia postępowania. Zastosowany przez organy mechanizm procesowy powinien być więc oceniany w pierwszej kolejności przez pryzmat art. 61a § 1 k.p.a., a nie art. 105 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że argumentacja kasatora dotycząca braku przedmiotu sprawy pozostaje bez znaczenia. W istocie bowiem NRL twierdzi, że skoro po 1 kwietnia 2022 r. zniesiono wyodrębnienie podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń pacjentom chorym na COVID-19, to postępowanie z wniosku Skarżącej nie mogło być prowadzone, ponieważ decyzja Ministra Zdrowia stała się niewykonalna. Stanowiska tego NSA nie podziela. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej podlegającej rozstrzygnięciu, a więc gdy nie istnieje stosunek administracyjnoprawny wymagający konkretyzacji przez organ. Nie można jej utożsamiać z wątpliwościami co do tego, jakie rozstrzygnięcie powinno zostać wydane, ani z oceną, że strona ostatecznie nie spełnia przesłanek uzyskania żądanego uprawnienia. Innymi słowy, bezprzedmiotowość nie zachodzi dlatego, że organ przewiduje możliwość wydania rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony. W takim przypadku organ powinien wszcząć postępowanie, przeprowadzić je w wymaganym zakresie i zakończyć aktem merytorycznym. W rozpoznawanej sprawie istniały wszystkie elementy sprawy administracyjnej. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza. Legitymowała się decyzją Ministra Zdrowia z 24 lutego 2022 r. nr 304/2022/L, wydaną na podstawie przepisów ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Istniał też organ właściwy do podjęcia dalszych czynności, tj. okręgowa rada lekarska. Sprawa dotyczyła konkretnego uprawnienia zawodowego, które miało być przyznane albo odmówione w formie przewidzianej przez ustawę. Już te okoliczności wykluczają przyjęcie, że postępowanie nie mogło zostać wszczęte z powodu braku przedmiotu. Trafnie WSA przyjął, że zniesienie od 1 kwietnia 2022 r. wyodrębnienia podmiotów covidowych nie eliminowało automatycznie przedmiotu postępowania. Zmiana ta mogła mieć znaczenie dla oceny materialnoprawnej sytuacji Skarżącej, ale nie uzasadniała procesowej odmowy wszczęcia postępowania. Organ samorządu lekarskiego nie był uprawniony do prostego założenia, że decyzja Ministra Zdrowia utraciła znaczenie prawne wyłącznie dlatego, że zmienił się model organizacyjny udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. Tego rodzaju ocena wymagała rozważenia przepisów ustawy, w tym regulacji przewidujących możliwość wykonywania zawodu poza podmiotem covidowym. Takie stanowisko odpowiada linii orzeczniczej NSA. W wyroku z 16 maja 2024 r., II GSK 139/24 (wszystkie orzeczenia powoływane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), dotyczącym analogicznego zagadnienia, NSA podkreślił, że art. 61a § 1 k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania nie może być interpretowany rozszerzająco, a samo zniesienie podmiotów covidowych nie powoduje automatycznie bezprzedmiotowości spraw o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza. Podobnie w wyroku z 9 listopada 2023 r., I OSK 1640/22, NSA przypomniał, że bezprzedmiotowość zachodzi dopiero wtedy, gdy nie istnieje przedmiot prawnego rozstrzygnięcia, a nie wtedy, gdy organ ma wątpliwości co do zasadności żądania strony. W konsekwencji zarzut procesowy dotyczący art. 105 k.p.a. nie może odnieść skutku. 6. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., w którym kasator kwestionuje ocenę WSA, że organy nie uzasadniły w sposób przekonujący bezprzedmiotowości postępowania. WSA zasadnie uznał, że uzasadnienia rozstrzygnięć organów obu instancji nie wyjaśniały w sposób dostateczny, dlaczego wniosek Skarżącej nie mógł zostać rozpoznany merytorycznie. Organy ograniczyły się w istocie do stwierdzenia, że skoro od 1 kwietnia 2022 r. zniesiono wyodrębnienie podmiotów covidowych, a decyzja Ministra Zdrowia odnosiła się do wykonywania zawodu w takim podmiocie, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Taki sposób argumentacji nie spełnia wymagań wynikających z zasady przekonywania i obowiązku prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia administracyjnego. Obowiązek uzasadnienia aktu administracyjnego nie ma charakteru wyłącznie formalnego. Jego celem jest umożliwienie stronie poznania motywów rozstrzygnięcia oraz umożliwienie sądowi administracyjnemu kontroli legalności działania organu. Organ powinien zatem wyjaśnić, jakie okoliczności faktyczne uznał za istotne, jakie przepisy zastosował, jak je rozumie i dlaczego prowadzą one do określonego wyniku. Szczególnie starannego wyjaśnienia wymaga sytuacja, w której organ odmawia stronie wszczęcia postępowania, a więc zamyka jej drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły, dlaczego decyzja Ministra Zdrowia z 24 lutego 2022 r., będąca w obrocie prawnym, miałaby być całkowicie pozbawiona znaczenia dla dalszego postępowania przed okręgową radą lekarską. Nie wykazały także, dlaczego przepisy ustawy przewidujące możliwość wykonywania zawodu poza podmiotem covidowym nie mogły mieć znaczenia dla oceny sytuacji Skarżącej. Nie rozważyły relacji między decyzją Ministra Zdrowia, późniejszym zniesieniem wyodrębnienia podmiotów covidowych a obowiązkiem organu samorządu lekarskiego do rozpoznania wniosku. Nie wystarczyło przy tym powołanie się na Komunikat Ministra Zdrowia z 31 marca 2022 r., ponieważ komunikat ten nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa i nie może samodzielnie tworzyć podstawy do odmowy wszczęcia postępowania. Sąd pierwszej instancji trafnie dostrzegł, że stanowisko organów było zbyt kategoryczne i przedwczesne. Organy przyjęły bezprzedmiotowość sprawy jako założenie, zamiast ją wykazać. Tymczasem w realiach sprawy konieczne było rozważenie, czy decyzja Ministra Zdrowia nadal może stanowić podstawę do procedowania wniosku i czy ustawowe regulacje dotyczące wykonywania zawodu poza podmiotami covidowymi nie wykluczają przyjęcia braku przedmiotu postępowania. Skoro takich rozważań zabrakło, WSA miał podstawy do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania. W orzecznictwie NSA konsekwentnie podkreśla się, że uzasadnienie aktu administracyjnego powinno odzwierciedlać rzeczywisty tok rozumowania organu, a nie jedynie przywoływać wynik rozstrzygnięcia. W wyroku z 21 stycznia 2015 r., II GSK 2162/13, NSA wskazał na konieczność prawidłowego uzasadnienia zarzutów i stanowisk procesowych w postępowaniu kasacyjnym, natomiast w odniesieniu do aktów administracyjnych podobną funkcję pełni art. 107 § 3 k.p.a. Z kolei w wyroku z 9 maja 2013 r., I OSK 2355/11, NSA zaakcentował, że dopiero prawidłowo ustalony i przedstawiony stan sprawy pozwala przejść do oceny materialnoprawnej. W niniejszej sprawie organ tej sekwencji nie zachował. Nie rozpoznał sprawy merytorycznie, lecz ograniczył się do formalnej odmowy wszczęcia postępowania, której nie uzasadnił w sposób pozwalający na akceptację tego stanowiska. Zarzut kasacyjny w tym zakresie jest więc chybiony. 7. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, w którym NRL zarzuca WSA błędną wykładnię przepisów ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz błędne odczytanie znaczenia Komunikatu Ministra Zdrowia z 31 marca 2022 r. Kasator argumentuje, że warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza było rozwiązaniem nadzwyczajnym, wprowadzonym w związku ze stanem epidemii i przeznaczonym do wykonywania zawodu w podmiotach leczniczych udzielających świadczeń pacjentom chorym na COVID-19. Z tej przesłanki NRL wywodzi, że po zniesieniu wyodrębnienia takich podmiotów brak było podstaw do dalszego procedowania wniosku Skarżącej. Argument ten pomija jednak konstrukcję ustawową postępowania oraz skutki decyzji Ministra Zdrowia wydanej przed zmianą organizacji systemu ochrony zdrowia. Nie budzi wątpliwości, że tryb warunkowego prawa wykonywania zawodu miał charakter szczególny i odstępował od zwykłych zasad uzyskiwania prawa wykonywania zawodu przez lekarzy posiadających dyplom uzyskany poza Unią Europejską. Nie oznacza to jednak, że przepisy te mogą być interpretowane w oderwaniu od ich pełnego brzmienia i od dalszych regulacji ustawowych. Szczególny charakter instytucji uzasadnia staranną kontrolę przesłanek jej stosowania, ale nie uzasadnia odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy strona dysponuje decyzją Ministra Zdrowia, a ustawa przewiduje dalsze czynności organu samorządu lekarskiego. WSA prawidłowo przyjął, że w sprawie istotne znaczenie ma nie tylko pierwotne przeznaczenie instytucji warunkowego prawa wykonywania zawodu, lecz także przepisy regulujące skutki posiadania takiego prawa w sytuacji braku wyodrębnienia podmiotów covidowych. Skoro ustawodawca przewidział możliwość wykonywania zawodu poza takim podmiotem w razie braku jego wyodrębnienia, to nie sposób przyjąć, że samo zniesienie tych podmiotów automatycznie przekreśla możliwość prowadzenia postępowania. Przepisów tych nie można odczytywać w sposób prowadzący do wniosku, że decyzje Ministra Zdrowia wydane przed 1 kwietnia 2022 r. stały się bezskuteczne bez potrzeby wydania jakiegokolwiek aktu w tym zakresie. Nie przekonuje też argument, że przepisy dotyczące wykonywania zawodu poza podmiotem covidowym odnoszą się wyłącznie do lekarzy, którzy już wcześniej uzyskali dokument warunkowego prawa wykonywania zawodu, a nie do osób, które dopiero ubiegają się o jego przyznanie. W analogicznej sprawie zakończonej wyrokiem z 16 maja 2024 r., II GSK 139/24, NSA przyjął, że rozwiązanie to obejmuje również lekarzy, którzy uzyskali omawiane prawo po 1 kwietnia 2022 r., skoro ustawodawca posługuje się kategorią lekarza posiadającego warunkowe prawo wykonywania zawodu, a nie kategorią lekarza, który wcześniej faktycznie wykonywał zawód w podmiocie covidowym. Ta wykładnia odpowiada funkcji przepisów i pozwala uniknąć nieracjonalnego skutku w postaci wyłączenia z ochrony osób, których wnioski były złożone lub oparte na decyzjach Ministra Zdrowia wydanych przed zmianą organizacyjną, ale procedowane przez izby lekarskie po 1 kwietnia 2022 r. Komunikat Ministra Zdrowia nie mógł zmienić tego wniosku. Mógł on informować o sposobie działania Ministra Zdrowia, w szczególności o zasadach rozpatrywania wniosków pozostających przed tym organem, ale nie mógł stanowić podstawy do odmowy wszczęcia postępowania przez organ samorządu lekarskiego w sprawie osoby dysponującej indywidualną decyzją Ministra Zdrowia. W hierarchii źródeł prawa komunikat nie zastępuje ustawy i nie może ograniczać uprawnień wynikających z decyzji administracyjnej pozostającej w obrocie prawnym. Z tych względów zarzut błędnej wykładni przepisów materialnych nie podważa trafności wyroku WSA. 8. Reasumując, WSA prawidłowo uchylił uchwałę Prezydium NRL oraz poprzedzające ją postanowienie ORL w Warszawie. Sąd pierwszej instancji nie przesądził, że Skarżącej należało przyznać warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza. Trafnie ograniczył się do stwierdzenia, że organy nie mogły zakończyć sprawy na etapie odmowy wszczęcia postępowania. Taki zakres kontroli był prawidłowy, ponieważ przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej była legalność formalnego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania, a nie merytoryczne przyznanie prawa wykonywania zawodu. Nie można podzielić argumentacji kasatora, że stanowisko WSA prowadzi do automatycznego przyznawania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza osobom, które uzyskały decyzję Ministra Zdrowia przed 1 kwietnia 2022 r. Wyrok WSA nie ma takiego skutku. Oznacza jedynie, że organ powinien przeprowadzić postępowanie i wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego, decyzji Ministra Zdrowia oraz ustawowych regulacji dotyczących wykonywania zawodu poza podmiotami covidowymi. Dopiero w takim postępowaniu organ może ocenić, czy zachodzą przesłanki przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu, a jeśli nie, powinien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, podlegające kontroli instancyjnej i sądowej. Stanowisko to jest spójne z funkcją art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten służy eliminowaniu spraw, które z przyczyn oczywistych nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego, np. gdy żądanie pochodzi od osoby niebędącej stroną albo gdy brak jest sprawy administracyjnej w rozumieniu prawa materialnego. Nie jest natomiast instrumentem służącym do zastępowania merytorycznego rozpoznania sprawy wtedy, gdy organ uznaje, że żądanie strony jest niezasadne. W rozpoznawanej sprawie organy wykorzystały konstrukcję odmowy wszczęcia właśnie w taki sposób, co zasadnie zostało zakwestionowane przez WSA. W konsekwencji wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione. Zarzuty procesowe nie wykazały, aby WSA wadliwie ocenił brak podstaw do odmowy wszczęcia postępowania albo błędnie zakwestionował uzasadnienia organów. Zarzut materialnoprawny nie wykazał natomiast, aby ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty nakazywała przyjęcie automatycznej bezprzedmiotowości postępowań wszczynanych po 1 kwietnia 2022 r. na podstawie decyzji Ministra Zdrowia wydanych wcześniej. Prawidłowy kierunek wykładni potwierdza wyrok NSA z 16 maja 2024 r., II GSK 139/24, wydany w analogicznym stanie prawnym i faktycznym. Wobec powyższego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlega oddaleniu. 9. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ Skarżąca nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną i nie była reprezentowana w postępowaniu kasacyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika.