II GSK 950/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2260/22 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi J. S. na pismo Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odwołania w sprawie reklamacji dotyczącej opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu postanawia: odrzucić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2260/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. S. na pismo Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 lipca 2022 r. w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania w sprawie reklamacji dotyczącej opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Na wstępie Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem skargi (nazwanej przez skarżącego "pozwem") jest pismo Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lipca 2022 r., którym zawiadomiono Skarżącego, że Komisja Odwoławcza działająca w Urzędzie Miasta Stołecznego Warszawy nie uwzględniła złożonego przez niego odwołania od nieuwzględnionej reklamacji dotyczącej opłaty dodatkowej z tytułu niewniesienia obowiązującej opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego (SPPN). Podstawę prawną do wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie w obszarze Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego w Warszawie, stanowi art. 13f ust. 1 w zw. z art. 13f ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.; dalej; "Udp"). Stosownie do treści § 4 ust. 2-9 Regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego SPPN (załącznik Nr 2 do uchwały Nr XXX\/I/1077/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat - Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 138 poz. 4868 ze zm.), po stwierdzeniu niewniesienia należnej opłaty za parkowanie, wystawiany jest dokument opłaty dodatkowej. Dokument opłaty dodatkowej umieszcza się na przedniej szybie pojazdu samochodowego pod wycieraczką (ust. 2). Opłatę dodatkową należy wnieść w terminie 14 dni od dnia umieszczenia dokumentu opłaty dodatkowej w sposób określony w ust. 2. W przypadku niewniesienia opłaty dodatkowej w terminie 14 dni od dnia umieszczenia dokumentu opłaty dodatkowej w sposób określony w ust. 2, zarządzający SPPN kieruje do osoby, na którą zarejestrowany jest pojazd, wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego wezwania (ust. 5). Kierujący lub właściciel pojazdu kwestionujący zasadność wystawienia dokumentu opłaty dodatkowej lub zasadność wezwania, może wnieść reklamację w terminie 7 dni od dnia wystawienia dokumentu. Reklamację wnosi się do zarządzającego SPPN, którego pracownicy przeprowadzają postępowanie wyjaśniające. W przypadku uznania reklamacji dokument opłaty dodatkowej nie rodzi skutków prawnych. W przypadku nieuwzględnienia reklamacji służy prawo wniesienia odwołania do Komisji Odwoławczej, powołanej przez Prezydenta m. st. Warszawy. O wyniku rozpatrzenia odwołania przez Komisję Odwoławczą odwołujący się zostaje zawiadomiony pisemnie. Stanowisko Komisji jest ostateczne, a nieuwzględnienie złożonego odwołania skutkuje obowiązkiem uiszczenia opłaty dodatkowej w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o stanowisku Komisji Odwoławczej. WSA podkreślił, że żaden przepis nie przewiduje wniesienia skargi na stanowisko Komisji Odwoławczej nieuwzględniającej odwołanie od nieuwzględnionej reklamacji dotyczącej opłaty dodatkowej z tytułu niewniesienia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego. Powyższe rozstrzygnięcie Komisji Odwoławczej nie zapada w formie decyzji, postanowienia, czy innego aktu, który podlegałby kontroli na drodze postępowania sądowego. O wyniku rozpatrzenia odwołania przez Komisję Odwoławczą odwołujący zostaje powiadomiony pisemnie, a stanowisko Komisji jest ostateczne. Nieuwzględnienie złożonego odwołania skutkuje obowiązkiem uiszczenia opłaty dodatkowej. Sąd I instancji podkreślił również, że wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej z tytułu niewniesienia obowiązującej opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego nie należy do żadnego z aktów lub czynności wymienionych w katalogu zawartym w art. 3 § 2 p.p.s.a., które podlegałyby kognicji sądu administracyjnego, w szczególności nie stanowi aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy. Obowiązek uiszczania zarówno opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, jak i obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej za nieuiszczenie tych opłat, wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują odrębnego postępowania, w wyniku którego organ dokonywałby wymiaru opłaty dodatkowej. W myśl art. 40d ust. 2 tej ustawy opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uznanie, że obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej wynika wprost z przepisów prawa, a w razie jej nieuiszczenia podlega ona przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, prowadzi do wniosku, że wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Możliwość obrony swych interesów przez zobowiązanego przed Sądem powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego. Skoro wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej z tytułu niewniesienia obowiązującej opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego nie należy do żadnego z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a przepisy nie przewidują możliwości wniesienia skargi na stanowisko Komisji Odwoławczej nieuwzględniające odwołania w sprawie reklamacji dotyczącej opłaty dodatkowej, skarga podlega odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienie wniósł w imieniu skarżącego pełnomocnik ustanowiony z urzędu, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie przez Sąd skargi z uwagi na rzekome niepodleganie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy do katalogu aktów lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a., podczas gdy treść tego przepisu, w szczególności art 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż katalog spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych jest otwarty, a z treści art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, do której należy również działalność Prezydenta m.st. Warszawy. W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlegała odrzuceniu jako wniesiona po terminie, co powinno było zostać zauważone i usankcjonowane zgodnie z art. 178 p.p.s.a. przez kontrolowany Sąd Wojewódzki. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2260/22, Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z zarządzeniem z dnia 7 września 2022 r. strona skarżąca została błędnie pouczona o prawie do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie. Odpis postanowienia został doręczony stronie 12 października 2022 r. W piśmie z dnia 17 października 2022 r. wniesionym osobiście i zatytułowanym "apelacja" strona skarżąca zakwestionowała zaskarżone orzeczenie. Zarządzeniem z dnia 19 października 2022 r. Sąd Wojewódzki wezwał skarżącego do uiszczenia wpisu od zażalenia. Następnie pismem z dnia 28 października 2022 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym. Postanowieniem referendarza sądowego z dnia 27 grudnia 2022 r. przyznano skarżącemu prawo pomocy w żądanym zakresie. Wyznaczony przez Okręgową Radę Adwokacką w Warszawie jako pełnomocnik z urzędu adwokat odebrał postanowienie z 27 grudnia 2022 r. w dniu 27 stycznia 2023 r. Postanowieniem z dnia 16 lutego 2023 r. Sąd pierwszej instancji odrzucił zażalenie na postanowienie z dnia 7 września 2022 r. jako niedopuszczalne. Jednocześnie zarządzeniem z dnia 16 lutego 2023 r. w związku z błędnym pouczeniem w sprawie zaskarżalności postanowienia z dnia 7 września 2022 r. nakazano doręczyć pełnomocnikowi z urzędu odpis ww. postanowienia, informując go, że fakt ponownego doręczenia "otwiera termin do wniesienia środka zaskarżenia na postanowienie o odrzuceniu skargi z 7 września 2022 r. z dniem doręczenia niniejszej przesyłki", a zatem ponownemu "otwarciu" podlega termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Odpis postanowienia z dnia 7 września 2022 r. został doręczony pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu 27 lutego 2023 r. Ponowne zażalenie na postanowienie z dnia 7 września 2022 r. złożył osobiście (6 marca 2023 r.) skarżący (pismo to nie zostało rozpoznane przez Sąd I instancji we właściwym trybie procesowym), natomiast pełnomocnik z urzędu skarżącego, zgodnie z ponownym pouczeniem Sądu Wojewódzkiego, złożył skargę kasacyjną ze skutkiem na dzień 29 marca 2023 r. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni i wadliwego zastosowania przepisów art. 177 § 1 i § 3 w zw. z art. 253 § 2 zd. 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 177 § 3 p.p.s.a. w razie ustanowienia w ramach prawa pomocy adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego po wydaniu orzeczenia, na wniosek złożony przez stronę, której doręcza się odpis orzeczenia z uzasadnieniem sporządzonym z urzędu, albo przez stronę, która zgłosiła wniosek o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia, termin do wniesienia skargi kasacyjnej biegnie od dnia zawiadomienia pełnomocnika o jego wyznaczeniu, jednak nie wcześniej niż od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Z przepisu tego wynika, że wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika w celu sporządzenia skargi kasacyjnej (art. 175 p.p.s.a.), złożony po wydaniu orzeczenia zaskarżalnego tym środkiem, może zostać złożony przede wszystkim po doręczeniu odpisu orzeczenia z uzasadnieniem oraz w trakcie biegu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. W takim wypadku dotychczasowy bieg terminu ulega przerwaniu i biegnie na nawo od dnia zawiadomienia przez właściwy organ samorządu zawodowego pełnomocnika z urzędu o jego wyznaczeniu (art. 253 § 1 zd. 3 p.p.s.a.), jednak nie wcześniej niż od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Ponowne rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej w związku z ustanowieniem pełnomocnika z urzędu jest zatem związane z dniem zawiadomienia przez właściwy organ samorządu zawodowego tego pełnomocnika o jego wyznaczeniu przez sąd albo z dniem doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem, jeżeli zawiadomienie pełnomocnika o jego wyznaczeniu nastąpiło przed doręczeniem stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Sąd pierwszej instancji podejmując próbę usunięcia negatywnych skutków błędnego pouczenia o prawie zaskarżenia postanowienia z dnia 7 września 2022 r., nie dostrzegł jednak, że regulacja wynikająca z art. 177 § 3 w zw. z art. 253 § 2 zd. 3 p.p.s.a. nie stanowi podstawy normatywnej do dalszej – obok już w niej wyrażonej – modyfikacji początku biegu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Jeżeli zatem właściwy organ samorządu zawodowego zawiadomił ustanowionego w ramach prawa pomocy pełnomocnika o jego wyznaczeniu, a wcześniej orzeczenie zaskarżalne skargą kasacyjną zostało już stronie doręczone wraz z uzasadnieniem, to zgodnie z art. 177 § 3 p.p.s.a. termin do wniesienia skargi kasacyjnej rozpoczyna bieg od dnia tego zawiadomienia, także jeżeli strona, której doręczono orzeczenie z uzasadnieniem, nie została prawidłowo pouczona o prawie do wniesienia środka zaskarżenia. Pełnomocnik ustanowiony przez sąd i wyznaczony personalnie przez właściwy organ samorządu zawodowego ma w takiej sytuacji obowiązek niezwłocznego ustalenia przedmiotu zaskarżenia oraz – jako podmiot dysponujący profesjonalną wiedzą prawniczą – do złożenia w wymaganym terminie właściwego środka zaskarżenia lub sporządzenia opinii o braku podstaw do dokonania tego rodzaju czynności. Ponieważ w przedmiotowej sprawie pełnomocnik strony skarżącej został zawiadomiony o wyznaczeniu w dniu 27 stycznia 2023 r., dlatego termin do wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia z dnia 7 września 2022 r. rozpoczął bieg od tego dnia. Późniejsze odrzucenie postanowieniem Sądu I instancji z dnia 16 lutego 2023 r. wniesionego osobiście przez skarżącego zażalenia (nazwanego "apelacją") od postanowienia z dnia 7 września 2022 r. oraz zarządzenie ponownego doręczenia tego ostatniego postanowienia ustanowionemu pełnomocnikowi nie mogło de lege lata skutkować ponownym otwarciem terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Powyższy termin został już bowiem przerwany i rozpoczął bieg na podstawie art. 177 § 3 p.p.s.a. od dnia zawiadomienia pełnomocnika o jego wyznaczeniu (od dnia 27 stycznia 2023 r.). Nie znajduje zatem podstawy prawnej stanowisko Sądu Wojewódzkiego przyjmujące, że doręczenie pełnomocnikowi ustanowionemu przez sąd odpisu orzeczenia z uzasadnieniem, w sytuacji gdy uprzednio odpis ten został już skutecznie doręczony stronie skarżącej, otwiera na nowo termin wniesienia skargi kasacyjnej temu pełnomocnikowi, pomimo tego, że termin ten został już poprzednio otwarty na podstawie art. 177 § 3 w zw. z art. 253 § 2 zd. 3 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że termin do wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2260/22, przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, rozpoczął bieg z dniem 27 stycznia 2023 r., a zatem wniesienie skargi kasacyjnej ze skutkiem na dzień 29 marca 2023 r. odbyło się z naruszeniem terminu określonego w art. 177 § 3 w zw. z art. 253 § 2 zd. 3 p.p.s.a., co zgodnie z art. 178 p.p.s.a. powinno skutkować odrzuceniem skargi kasacyjnej. Wobec wadliwego niewykonania powyższej kompetencji przez Sąd Wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany zgodnie z art. 180 p.p.s.a. do ostatecznego odrzucenia wniesionej skargi kasacyjnej jako podlegającej odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny. W przedmiotowej sprawie należy jednak uwzględnić negatywne skutki procesowe, jakie zostały wywołane przez wadliwe czynności Sądu Wojewódzkiego: po pierwsze, w wyniku wadliwego pouczenia strony skarżącej co do rodzaju środka zaskarżenia, po drugie – w następstwie wadliwego pouczenia pełnomocnika procesowego, że ponowne doręczenie orzeczenia, które zostało już doręczone stronie skarżącej, otwiera na nowo termin do złożenia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w stanie faktycznym sprawy zaistniały podstawy do złożenia przez pełnomocnika procesowego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi kasacyjnej, który upłynął bezskutecznie po upływie 30 dni od dnia zawiadomienia pełnomocnika o jego wyznaczeniu. Doręczenie pełnomocnikowi procesowemu wydanego w niniejszej sprawie postanowienia otworzy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Mając na względzie powyższe argumenty i przesłanki, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 i art. 177 § 3 w zw. z art. 253 § 2 zd. 3 p.p.s.a., jak w sentencji.