II GSK 933/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Sz. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2334/24 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Sz. M. na wezwanie Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego w przedmiocie wezwanie do uiszczenia opłaty za brak spełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 30 września 2024 r., odrzucił skargę Sz. M. na wezwanie Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 18 grudnia 2023 r., w przedmiocie uiszczenia opłaty za brak spełnienia obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia. Sąd I instancji wskazał, że wniesiona skarga dotyczyła wezwania skarżącego przez Ubezpieczeniowy Funduszu Gwarancyjny do przesłania kopii polisy, dowodu rejestracyjnego, dokumentów obrazujących nabycie lub zbycie pojazdu, a w przypadku niespełnienia tego obowiązku wezwano do uiszczenia opłaty karnej w wysokości 7.200 zł. Dokonując oceny skargi Sąd, przywołując przepisy ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2500 ze zm., dalej: "ustawa o ubezpieczeniach" lub "u.f.g."), wskazał, że Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny wystawia tytuł wykonawczy w trybie egzekucji administracyjnej w zakresie egzekucji karnej opłaty pieniężnej w stosunku do podmiotów naruszających obowiązek zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. Zdaniem Sądu I instancji, UFG nie wydaje jednak decyzji administracyjnych w sprawie nałożenia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny nie jest więc organem administracji publicznej, lecz jedynie instytucją quasi-ubezpieczeniową, wypłacającą świadczenia ubezpieczeniowe, a nieposiadającą statusu zakładu ubezpieczeń. Wobec tego, zdaniem Sądu I instancji, skoro Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny nie jest organem administracji publicznej, a przepisy regulujące jego działalność nie odwołują się do kognicji sądów administracyjnych, przynajmniej w zakresie ustalenia opłaty na podstawie art. 88 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, to nie może on wydawać rozstrzygnięć zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Sąd wskazał w tym zakresie na art. 10 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach, zgodnie z którym ustalenia spełnienia lub niespełnienia obowiązku ubezpieczenia można dochodzić przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że skierowane do Sz. M. wezwanie do uiszczenia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, nie może być skarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W konsekwencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), WSA w Warszawie odrzucił wniesioną skargę. Sz. M., skargą kasacyjną zaskarżył w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu: I. naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy: a. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 lub 4 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 u.f.g. w zw. z art. 189b w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a. przez niezasadne odrzucenie skargi Skarżącego na Wezwanie UFG, podczas gdy UFG jako osoba prawna powołana do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej posiada cechy podmiotu administrującego, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a., a wezwania nakładające opłatę kamą wydawane przez UFG na podstawie m.in. art. 90 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 u.f.g. mają wszelkie cechy decyzji administracyjnej nakładającej administracyjną karę pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a., zatem sprawa ze skargi na Wezwanie UFG jest sprawą należącą do kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 lub 4 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 u.f.g. w zw. z art. 189b k.p.a., a naruszenie to było istotne dla wyniku sprawy, ponieważ bezpośrednio uniemożliwiło ono wydanie przez Sąd I instancji merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi Skarżącego; b. naruszenie art. 45 ust 1 w zw. z art 184 Konstytucji w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 lub 4 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust 1 w zw. z art. 88 ust 1 u.f.g. w zw. z art. 189b w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a. przez odrzucenie skargi Skarżącego na Wezwanie UFG, podczas gdy UFG jako osoba prawna powołana do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej posiada cechy podmiotu administrującego, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a., a wezwania nakładające opłatę karą wydawane przez UFG na podstawie m.in. art. 90 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 u.fg. mają wszelkie cechy decyzji administracyjnej nakładającej administracyjną karę pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a., zatem sprawa ze skargi na wezwanie UFG jest sprawą należącą do kognicji sądów administracyjnych, które zgodnie z art. 184 Konstytucji sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w tym podmiotów administrujących, a prawo wszczęcia tej kontroli w drodze skargi na wezwanie UFG jest przejawem realizacji konstytucyjnego prawa do sądu wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji, a naruszenie to było istotne dla wyniku sprawy, ponieważ bezpośrednio uniemożliwiło ono wydanie przez Sąd I instancji merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi Skarżącego; c. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 2 u.f.g. przez błędne uznanie, że właściwym środkiem prawnym od wezwania UFG jest powództwo o ustalenie spełnienia lub nieistnienia obowiązku ubezpieczenia, o którym mowa w art. 10 ust. 2 u.f.g. i w konsekwencji niezasadne odrzucenie skargi Skarżącego na Wezwanie UFG, podczas gdy w drodze powództwa z art. 10 ust. 2 u.f.g. można dochodzić jedynie ustalenia spełnienia lub nieistnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia i nie jest dopuszczalne podnoszenie w nim zarzutów dotyczących samego rozstrzygnięcia zawartego w wezwaniu UFG, a ponadto wezwania nakładające opłatę karą wydawane przez UFG na podstawie m.in. art. 90 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 u.f.g. mają wszelkie cechy decyzji administracyjnej nakładającej administracyjną karę pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a., zatem właściwym środkiem prawnym od Wezwania UFG jest skarga do sądu administracyjnego wniesiona na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 lub 4 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 u.f.g. w zw. z art. 189b k.p.a., a naruszenie to było istotne dla wyniku sprawy, ponieważ bezpośrednio uniemożliwiło ono wydanie przez Sąd I instancji merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi Skarżącego; II. naruszenie prawa materialnego: a. naruszenie art. 90 ust 1 w zw. z art 88 ust 1 u.f.g. w zw. z art 189b k,p.a. przez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że wezwanie UFG nakładające opłatę karną nie jest decyzją administracyjną lub innym aktem nakładającym administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a. i w związku z tym błędne uznanie, że wezwanie UFG nie podlega kontroli sądów administracyjnych, podczas gdy opłata kara nakładana przez UFG posiada wszystkie cechy administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu art. 189b k.p.a. oraz jest nakładana w drodze wezwania, które posiada wszystkie cechy decyzji administracyjnej nakładającej administracyjną karę pieniężną. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy w całości do rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach. W związku z faktem, że zarzuty mają komplementarny charakter zostaną one rozpoznane łącznie. Przed odniesieniem się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że problem prawny, którego dotyczą te zarzuty, był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z NSA z 13 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2852/24. Poglądy przedstawione w powyższym orzeczeniu, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własne również na kanwie niniejszej sprawy. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do podważenia stanowiska WSA i wykazania, że wezwanie Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego do uiszczenia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego powinno być traktowane jako decyzja administracyjna, ewentualnie jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym samym w obu przypadkach pozostaje w zakresie właściwości sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (w pierwszym przypadku) albo na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (w drugim przypadku), a do tego Fundusz należy traktować jako organ administracji publicznej w przypadkach wydawania wezwań do uiszczania opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych. Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.f.g., po przeprowadzeniu kontroli przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny lub po otrzymaniu zawiadomienia, o którym mowa w art. 87 ust. 1, Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny wzywa osoby obowiązane do zawarcia umowy ubezpieczenia do uiszczenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania, opłaty, o której mowa w art. 88 ust. 1, albo do przedstawienia dokumentów potwierdzających spełnienie w roku kontroli obowiązku ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, określonego w art. 10 ust. 1, albo do wykazania nieistnienia tego obowiązku w roku kontroli. W przedmiotowej sprawie istotny jest charakter opłaty, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.f.g. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane przez skarżącego, iż wezwanie do uiszczenia opłaty z tytułu niespełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego ma charakter publicznoprawny i jest wyrazem władczych uprawnień państwa. Stosunek, jaki powstaje pomiędzy UFG a podmiotem zobowiązanym do wniesienia opłaty, jest kształtowany bezpośrednio wolą ustawodawcy, nie powstaje z woli stron. Ustawodawca w celu przymuszenia podmiotów do zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego ustanowił sankcję w postaci opłaty określonej w art. 88 u.f.g. Ustanowienie opłaty z tytułu niedopełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia stanowi przejaw władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki. Następuje ona w formie sankcji za niezgodne z prawem zachowanie określonych podmiotów, skoro opłata jest uiszczana z tytułu niedopełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego. Sankcji tej należy przypisać rolę prewencyjno-represyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 23/99, mimo że dotyczący aktu uchylonego przez ustawę o ubezpieczeniach obowiązkowych, to w omawianym zakresie zachowującego aktualność; postanowienie NSA z 8 listopada 2023 r., sygn. akt I GSK 1213/23). Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd skarżącego, iż na publicznoprawny charakter opłaty wskazuje również zastosowanie do niej art. 91 u.f.g., w którym został określony tryb egzekucji opłaty. Na mocy ust. 1 powołanego artykułu do egzekucji opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia, o którym mowa w art. 4 pkt 1 i 2, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z tym że tytuł wykonawczy wystawia Fundusz, występujący w roli wierzyciela. Sąd podziela stanowisko TK w sprawie K 23/99, przywołanie również przez skarżącego w skardze kasacyjnej, że uznanie publicznoprawnego charakteru opłaty wnoszonej na rzecz UFG i podlegającej egzekucji administracyjnej na wniosek Funduszu – wierzyciela, oznacza, że relacje pomiędzy osobą zobowiązaną do zawarcia umowy ubezpieczenia a Funduszem są wyznaczane stosownie do wzorów prawa administracyjnego. Zakłada to m.in. brak równorzędności podmiotów i dopuszcza poddanie obywatela (innego podmiotu podobnego) władczym działaniom funduszu, który najpierw ustala obowiązek uiszczenia opłaty, następnie wzywa do jej uiszczenia, może umorzyć opłatę w całości lub w części albo udzielić ulgi w jej spłacie na wniosek zobowiązanego, a - w razie potrzeby - wystawia tytuł wykonawczy dla dokonania egzekucji administracyjnej. Publicznoprawny charakter omawianego stosunku powoduje istnienie podporządkowania podmiotu Funduszowi, mimo że nie jest on organem administracji publicznej. Równocześnie z istoty takiego stosunku (o charakterze administracyjnym) wynika też, że obywatelowi powinny przysługiwać gwarancje proceduralne, jakie – w świetle standardów wynikających z Konstytucji (art. 2, art. 45 ust. 1, art. 184) - muszą przysługiwać w tych wszystkich sytuacjach, gdy obywatel jest poddany władztwu organu publicznego lub - jak w tym wypadku podmiotu, realizującego zadania tej władzy. Władczość stosunku publicznoprawnego wymaga bowiem swoistej "rekompensaty", jaką jest stworzenie obywatelowi - jako słabszej stronie tego stosunku - gwarancji proceduralnych, pozwalających mu na należyte przedkładanie swych racji i obronę swego interesu. Opisane relacje pomiędzy osobą zobowiązaną do uiszczenia opłaty z tytułu niezawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego a UFG, oparte na podległości władztwa tego ostatniego, także przejawiają się w możliwości zastosowania przez UFG ulg przewidzianych w art. 94 ust. 1 u.f.g., co winno nastąpić w formie decyzji, szczególnie, że rozstrzygnięcie ma wpływ na sferę majątkową wnioskodawcy, a do tego wymaga przeprowadzenia postępowania i na końcu wydania rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym. Zresztą taką formę załatwienia wniosku o umorzenie postępowania przewiduje wydany na podstawie art. 94 ust. 2 ww. ustawy Statut Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego (por. też wyrok NSA z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 691/18). Charakteru publicznoprawnego opłaty nie zmienia fakt, że zgodnie z art. 10 ust.2 u.f.g., ustalenia spełnienia lub nieistnienia obowiązku ubezpieczenia można dochodzić przed sądem powszechnym. Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanych wyżej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny badając zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi, nie dokonywał jej rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 132 p.p.s.a., a jedynie wypowiedział się co do dopuszczalności rozpoznania skargi przez sąd administracyjny.