II GSK 930/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 grudnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1524/12 w sprawie ze skargi Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych 837 (osiemset trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów sądowych.

Wyrokiem z 10 grudnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1524/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: E. L. złożyła [...] sierpnia 2010 r. w Radzie Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. wniosek o wpis na listę radców prawnych na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 5 b ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.; dalej: ustawa o radcach prawnych). Uchwałą z [...] września 2010 r. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. odmówiła wnioskodawczyni wpisu na listę radców prawnych, uznając, że kandydatka nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego z uwagi na brak odpowiedniej praktyki w zawodzie prawniczym. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w W. uchwałą z [...] listopada 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę Radzie w K. do ponownego rozpatrzenia. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. uchwałą z [...] grudnia 2010 r. ponownie odmówiła wpisu wnioskodawczyni na listę radców prawnych. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w W. uchwałą z [...] kwietnia 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę Rady. Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Minister Sprawiedliwości uchylił uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w W. z [...] kwietnia 2011 r. i wpisał E. L. na listę radców prawnych. Ocenił, że dotychczasowy przebieg pracy i działalności wnioskodawczyni pozwalały na uznanie, że daje ona rękojmię należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 20 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2095/11, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że Minister Sprawiedliwości uchylając jedynie uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w W. z [...] kwietnia 2011 r., pozostawił w obrocie prawnym uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z [...] grudnia 2010 r. o odmowie wpisu pani E. L. na listę radców prawnych. Sąd ocenił, że z treści części końcowej uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości wynika, że intencją organu było uchylenie obydwu wydanych w sprawie uchwał. Istnieje więc sprzeczność pomiędzy sentencją a uzasadnieniem decyzji. W związku z powyższym wadliwość sentencji powoduje konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie od decyzji w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych może wydać orzeczenie reformatoryjne, tj. orzec o wpisie kandydata na listę radców prawnych jedynie w przypadku uchylenia obydwu decyzji organów korporacyjnych. Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] czerwca 2012 r. uchylił zaskarżoną uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z [...] kwietnia 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z [...] grudnia 2010 r. o odmowie wpisu pani E. L. na listę radców prawnych OIRP w K. i wpisał E. L. na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w K.. Uznał, że zarówno uchwała Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w W., jak również uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b/ ustawy o radcach prawnych. W świetle akt sprawy, Minister uznał, że pozbawione racji jest stanowisko organów samorządu zawodowego odmawiające E. L. wpisu na listę radców prawnych z uwagi na brak odpowiedniej praktyki. Ocenił, że dotychczasowy przebieg pracy i jej działalności świadczą o nabyciu przez nią praktyki zawodowej wystarczającej do uznania, że daje rękojmię należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd stwierdził, że jest związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2095/11, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wobec tego, bez względu na rozbieżne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie uprawnienia Ministra Sprawiedliwości jako organu wpisowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. związany był wyrokiem 20 lutego 2012 r., w którym zawarta została ocena prawna i wskazania, co do tego, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie od decyzji w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych może wydać orzeczenie reformatoryjne, tj. orzec o wpisie kandydata na listę radców prawnych jedynie w przypadku uchylenia obydwu decyzji organów korporacyjnych. WSA wskazał bowiem, że katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego jest zamknięty, co oznacza, że wydanie rozstrzygnięcia odmiennego, aniżeli w nim wymienione, jest niedopuszczalne. Brak jest jakichkolwiek powodów do uznania, że przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie do wniesienia odwołania, a nie do jego rozpatrzenia przez Ministra. Oznacza to, że Minister Sprawiedliwości w razie wniesienia odwołania rozpatruje sprawę tak, jak każdy organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym, co oznacza, że jako organ odwoławczy rozpoznaje sprawę i wydaje rozstrzygnięcie, przy czym rodzaj rozstrzygnięcia określa art. 138 k.p.a. W tym stanie sprawy nie mogły być uwzględnione zarzuty skarżącego (podniesione dodatkowo na rozprawie), co do uprawnień Ministra jako organu wpisowego, oparte o wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w innych sprawach. Ponadto, zdaniem Sądu, Minister Sprawiedliwości dokonał prawidłowej wykładni art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b/ ustawy o radcach prawnych, wpisując E. L. na listę radców prawnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Krajowa Izba Radców Prawnych, wnosząc o: 1) zawieszenie postępowania z urzędu na mocy art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu rozpoznania wniosku Ministra Sprawiedliwości skierowanego do Prezesa NSA o podjęcie uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, w przedmiocie możności wpisywania kandydatów na radców prawnych i adwokatów na listy odpowiednio radcowskie i adwokackie; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W.; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła: 1. Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b/ ustawy o radcach prawnych przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że świadczenie pomocy prawnej w ramach wykonywania zawodu doradcy podatkowego mieści się w pojęciu czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego; b) art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych i art. 8 ust. 2 ustawy o radcach prawnych przez jego niezastosowanie, podczas gdy do rozpoznania sprawy wpisu na listę radców prawnych na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b/ ustawy o radcach prawnych przepis powinien być zastosowany, a spółka, w której wykonuje zawód radca prawny, powinna spełniać wymogi określone w tym przepisie; c) art. 24 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy o radcach prawnych przez jego niezastosowanie, podczas gdy do rozpoznania sprawy wpisu na listę radców prawnych przepis powinien być zastosowany, a przesłanki określone w tym przepisie spełnione; d) art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 213 ze zm.; dalej: ustawa o doradztwie podatkowych) w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy o doradztwie podatkowym w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o doradztwie podatkowym przez błędną wykładnię (art. 3 pkt 2 ustawy o doradztwie podatkowym oraz art. 2 ust. 1 ustawy o doradztwie podatkowym) oraz niezastosowanie (art. 3 pkt 1 ustawy o doradztwie podatkowym), polegające na nieuznaniu, że czynności podatkowe zarówno doradcy podatkowego, jak i radcy prawnego, są działalnością samodzielną, i nie można utożsamiać wykonywania zawodu doradcy podatkowego w kancelarii prawnej, gdzie zawód wykonuje radca prawny, za czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego, gdyż doradca podatkowy wykonuje je na swoją rzecz w ramach wykonywania swojego wolnego zawodu, niezależnie i ponosi sam za nie odpowiedzialność majątkową i dyscyplinarną; e) art. 27 ust. 1 pkt. 1a/ ustawy o doradztwie podatkowym, art. 31 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy o doradztwie podatkowym poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie nieuznanie, że doradca podatkowy podczas wykonywania swojego zawodu zachowuje samodzielność wykonywanych czynności i jest niezależny i bezstronny, a takich czynności nie można uznać za czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego, gdyż zarówno doradca podatkowy, jaki i radca prawny i adwokat muszą zawody wykonywać niezależnie i bezstronnie, kierując się własną deontologią zawodową; f) art. 5 ust. 3 ustawy o radcach prawnych w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ich niezastosowanie, i w rezultacie nieuznanie, że Ministrowi Sprawiedliwości przysługują w ramach nadzoru sprawowanego nad działalnością samorządu radcowskiego tylko takie środki prawne, które ustawa mu wprost i wyraźnie przyznaje. 2. Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów postępowania przed Ministrem Sprawiedliwości, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 31 ust. 2a ustawy o radcach prawnych w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy o radcach prawnych; b) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewyjście poza granice skargi i nieuchylenie wyroku, mimo naruszenia następujących przepisów postępowania przed Ministrem Sprawiedliwości: art. art. 6, 7, 77 § 1,107 § 1 i § 3 k.p.a.; c) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niezasadne zastosowanie art. 153 p.p.s.a., gdy w danym stanie faktycznym przepis nie mógł znaleźć zastosowania; d) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości art. 80 k.p.a., tj. naruszenia swobodnej oceny dowodów, co do oceny spełnienia przesłanki posiadania stosownego doświadczenia zawodowego. W uzasadnieniu podano szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania – E. L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, mimo iż Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wszystkich zarzutów w niej zawartych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut, iż Minister Sprawiedliwości nie był uprawniony do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzekać co do istoty sprawy. Tymczasem zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Minister Sprawiedliwości uchylił decyzję Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych i wpisał zainteresowaną E. L. na listę radców prawnych OIRP w K.. Wprawdzie Sąd I instancji trafnie zauważył, iż w tym zakresie był – na podstawie art. 153 p.p.s.a. – związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w W. z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. VI SA/Wa 2095/11, w którym Sąd stwierdził, że Minister Sprawiedliwości może wydać orzeczenie reformatoryjne i orzec o wpisie kandydata na listę radców prawnych, lecz Naczelny Sąd Administracyjny jest z kolei związany uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 25 marca 2013 r., sygn. II GPS 1/13, której NSA stwierdził, że rozpoznając odwołania, o których mowa w art. 68 ust. 6a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze oraz art. 31 ust. 2a ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, Minister Sprawiedliwości nie może zastosować art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego i orzec co do istoty sprawy. Wprawdzie ta ostatnia uchwała NSA została podjęta już po wydaniu zaskarżonego wyroku WSA w W. z dnia 10 grudnia 2012 r., jednak NSA jest tą uchwałą związany na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a., zwłaszcza gdy się uwzględni uchwałę NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08, w której stwierdzono, iż Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej obowiązany jest – w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a. – odstąpić od zastosowania art. 190 tej ustawy, z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmiennie od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej sprowadzających się w istocie do tego, iż Sąd I instancji błędnie uznał, iż zainteresowana E. L. spełnia warunki do wpisu na listę radców prawnych, mimo iż nie wykazywała czynności o jakich mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b/ ustawy o radcach prawnych. Zgodnie z tym ostatnim przepisem wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się do osób, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, łącznie przez okres co najmniej 3 lat wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 4a ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze, lub kancelarii radcy prawnego (...), o których mowa w art. 8 ust. 1. W sprawie było bezsporne, że w dniu [...] marca 2007 r. wnioskodawczyni E. L. zawarła z Kancelarią doradztwa prawno-podatkowego K., S., P. Sp.k. z siedzibą w K. umowę o stałą współpracę na okres 12 miesięcy, która w dniu [...] czerwca 2008 r. została przedłużona na czas nieokreślony. Zgodnie z postanowieniami tej umowy pani E. L. zobowiązana była do świadczenia usług doradztwa podatkowego na rzecz wskazanej Kancelarii. Następnie w dniu [...] czerwca 2007 r. wymieniona zaewidencjonowała własną działalność gospodarczą. Jej przedmiot został określony jako działalność rachunkowo-księgowa, prawnicza oraz doradztwo w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i zarządzania. W toku postępowania administracyjnego wnioskodawczyni przedłożyła wszelkie niezbędne dokumenty, w tym zaświadczenie wystawione przez radcę prawnego pana P. K., stwierdzające, iż w okresie zatrudnienia we wskazanej Kancelarii wykonywała czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez radcę prawnego. Z zaświadczenia tego wynika także, iż jako doradca podatkowy wymieniona współuczestniczyła w projektach realizowanych pod nadzorem radców prawnych tej Kancelarii. Wnioskodawczyni dołączyła również zaświadczenie wydane przez tego samego radcę prawnego z dnia [...] lutego 2011 r., stwierdzające, że w okresie współpracy ze wskazaną Kancelarią wykonywała czynności wykraczające poza zakres doradztwa podatkowego. Przygotowywała m.in. projekty opinii dotyczące konsekwencji prawnych i podatkowych obciążenia kosztami wynajmu pracowników, jak również wymogów formalnych związanych z prowadzeniem działalności w zakresie wynajmu pracowników, informacje dotyczące kwestii, czy zmiana przepisów podatkowych może być uznana za nadzwyczajną zmianę stosunków, której nie można przewidzieć przy zawieraniu umowy, co uzasadnia ingerencję sądu w warunki tej umowy, informacje odnośnie konsekwencji pożyczki za udziały oraz konsekwencji prawnych dotyczących zatrudniania cudzoziemców. W świetle powyższych dowodów Minister Sprawiedliwości a następnie Sąd I instancji uznali, że wnioskodawczyni wykonywała przez wymagany okres czasu czynności wymagające wiedzy prawniczej bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego, a zatem spełnia przesłanki z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b/ ustawy o radcach prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny powyższe stanowisko podziela. Wbrew bowiem zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej wykonywane przez skarżącą czynności nie ograniczały się wyłącznie do czynności z zakresu doradztwa podatkowego lecz obejmowały również inne czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez radcę prawnego, co wynika z przedłożonych przez wnioskodawczynię zaświadczeń. Poza tym zasługuje na akceptację pogląd Sądu I instancji, iż zarówno w art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. b/, jak i pkt 5 lit. b/ ustawodawca kładzie nacisk na to, aby czynności określone w tych przepisach należały do zakresu czynności zawodu adwokata lub radcy prawnego, to jednak nie można wykluczyć, iż będą obejmowały także zakres zawodu doradcy podatkowego, skoro do wykonywania tych ostatnich czynności uprawniony jest z mocy samej ustawy zarówno radca prawny, jak i adwokat. Stąd też osoba, która na mocy umowy cywilnoprawnej z kancelarią, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, świadczy osobiście te same czynności co doradca podatkowy, a także inne – wymagające wiedzy prawniczej i bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez radcę prawnego, spełnia warunki określone w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b/ ustawy o radcach prawnych. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.