II GSK 927/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosków: 1/ [A.] 2/ [B.] w M. w USA o dopuszczenie do udziału w sprawie ze skargi kasacyjnej [C.] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2016 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1629/16 w sprawie ze skargi [C.] w S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia prezesa zarządu postanawia: 1. odmówić [A.] dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania; 2. odmówić [B.] w M. w USA dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1629/16 oddalił skargę [C.] w S. (dalej: [C.]) na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF; Komisja) z dnia [...] czerwca 2016 r. o odmowie zatwierdzenia prezesa zarządu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [C.], domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA, z pozostawieniem temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. KNF udzieliła odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Pismem z dnia 21.03.2017 r. złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego [A.], na podstawie przepisu art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi kasacyjnej [C.]. Wnioskodawca wyjaśnił, że wynik tego postępowania dotyczy jego interesu prawnego, bowiem kwestionowana przez [C.] decyzja KNF z dnia [...] czerwca 2016 r. odmawiając powołania go na stanowisko prezesa zarządu tej [C.] dotyczy jego interesu prawnego. Jak uzasadniał, z treści art. 86 ust. 7 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1450 ze zm.; dalej: "ustawa") wynika, że po uprawomocnieniu się decyzji w sprawie odmowy zatwierdzenia przez KNF osoby, której dotyczy wniosek o zatwierdzenie prezesa zarządu kasy, mandat związany z pełnioną przez tę osobę funkcją wygasa. Decyzja taka wywiera zatem bezpośredni skutek prawny w postaci wygaśnięcia stosunku prawnego łączącego prezesa zarządu z kasą, w której sprawuje on mandat. Wygaśnięcie stosunku prawnego jest zaś niewątpliwie skutkiem prawnym, wpływającym na status prawny osoby sprawującej mandat prezesa zarządu, co oznacza, że postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia prezesa zarządu bezpośrednio dotyczy interesu prawnego [C.] i osoby będącej prezesem zarządu tej [C.]. Wskazuje na to art. 86 ust. 7 ustawy oraz również art. 23 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459), regulujący dobra osobiste. Wnioskodawca podkreślił, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Komisji z dnia [...] czerwca 2016 r. i skoro nie został przez organ wezwany do udziału w tym postępowaniu jako strona, to organ naruszył art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 6 i 8 k.p.a. W ocenie [A.] jest oczywiste, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie skargi kasacyjnej od wyroku Sądu utrzymującego w mocy decyzję o odmowie zatwierdzenia jego osoby na stanowisko prezesa [C.] w sposób bezpośredni dotyczy jego sfery prawnej, toteż powinien być dopuszczony do udziału w tym postępowaniu. Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi kasacyjnej wniosła również, pismem z dnia 22.03.2017 r. złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, [B.] w M. w USA (dalej także jako [B.]). [B.] wyjaśniła, że zgodnie z art. 3 jej Statutu, [C.] jest jej członkiem, natomiast w myśl art. 1 pkt 1.1. Statutu [C.] jest organizacją pozarządową, mającą osobowość prawną i prowadzącą działalność niemającą charakteru zarobkowego, więc jest organizacją społeczną. Zgodnie z cyt. przepisem Statutu, celem [B.] jest promocja, wspieranie, reprezentowanie i służenie światowemu ruchowi unii kredytowych. Zdaniem [B.] użyte w przepisie art. 1 pkt 1.1. Statutu pojęcie "reprezentowania" należy odnosić do reprezentowania interesów unii kredytowych m.in. przed sądami administracyjnymi w poszczególnych państwach. W ocenie [B.] istnieje oczywisty związek pomiędzy statutowym celem jej działalności (dążenie do wspierania oraz świadczenia wszelkiej pomocy światowemu ruchowi unii kredytowych, w tym krajowym organizacjom unii kredytowych), a toczącym się postępowaniem, mającym na celu zatwierdzenie [A.] na prezesa [C.]. Wnioskująca zaznaczyła, że powierzyła [A.] stanowisko w [B.]. Podkreśliła ponadto, że z jej punktu widzenia wielkie znaczenie ma komu polskie unie kredytowe powierzyły przewodnictwo ruchowi spółdzielczych kas w Polsce, a kandydatura [A.] na prezesa zarządu [C.] spełnia kryteria wymagane przez polską ustawę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Obydwa wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu ze skargi kasacyjnej [C.] od wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2016 r., oddalającego jej skargę na decyzję KNF z dnia [...] czerwca 2016 r. o odmowie zatwierdzenia prezesa zarządu, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za dopuszczalne również na tym etapie postępowania, jednak nie mogą one zostać uwzględnione. Odnosząc się do wniosku [A.] stwierdzić należy, że stosownie do treści przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje od dawna w swoim orzecznictwie (patrz: np. postanowienie z dnia 7 czerwca 2006 r. o sygn. akt II GSK 95/06, publik. CBOSA), że interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z szeroko rozumianego prawa materialnego. Interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawnych. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien znajdować potwierdzenie w faktach, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Od tak ujętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który istnieje w sytuacji, gdy dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego potwierdzić przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego [A.], wskazując na art. 86 ust. 7 ustawy, art. 23 Kodeksu cywilnego i art. 10 k.p.a. nie wykazał, że wynik niniejszego postępowania dotyczy bezpośrednio jego interesu prawnego. Jak stanowi art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy, kasy, w terminie 9 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, wystąpią do Komisji Nadzoru Finansowego z wnioskami o zatwierdzenie prezesów zarządów. Stosownie natomiast do ust. 7 tego artykułu ustawy, w przypadku niezłożenia wniosku, o którym mowa m.in. w ust. 1 pkt 2 w przewidzianych terminach lub po uprawomocnieniu się decyzji w sprawie odmowy zatwierdzenia przez Komisję Nadzoru Finansowego osoby, której wniosek taki dotyczy, mandat związany z pełnioną przez tę osobę funkcją wygasa. Powołując się na art. 86 ust. 7 ustawy wnioskodawca uważa, że skoro Komisja – rozpatrując wniosek [C.] – odmówiła zatwierdzenia jego osoby na stanowisko prezesa zarządu [C.] (patrz: decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r. ) i z tego powodu jego mandat prezesa zarządu [C.] wygasa, to powinien być uczestnikiem postępowania sądowego, toczącego się w sprawie ze skargi kasacyjnej [C.] od wyroku oddalającego skargę [C.] na wskazaną wyżej decyzję Komisji, bowiem postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepis art. 86 ust. 7 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych nie stanowi o interesie prawnym uzasadniającym udział osoby fizycznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. w sprawie decyzji Komisji Nadzoru Finansowego, adresowanej do [C.], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia tej osoby na stanowisko prezesa zarządu [C.]. Powyższy przepis nie przyznaje wszakże uprawnienia do pełnienia przez określoną osobę funkcji prezesa zarządu kasy, zatem na jego podstawie nie może ona domagać się od organu administracji publicznej podjęcia bezpośrednio wobec niej określonych działań. Wyjaśnienia ponadto wymaga, że postępowanie administracyjne prowadzone przez Komisję Nadzoru Finansowego na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatwierdzenie – na wniosek kasy – prezesa zarządu dotyczy wyłącznie relacji pomiędzy kasą a organem, zaś osoba zainteresowana dalszym sprawowaniem funkcji prezesa zarządu kasy po wejściu w życie ustawy, nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Oczywiste jest natomiast, że osoba taka jest zainteresowana wynikiem rozstrzygnięcia organu, jak też – następnie – sądu administracyjnego, jednak zainteresowanie to zamyka się w sferze faktycznej i nie znajduje oparcia w żadnym przepisie obowiązującego prawa. Wnioskodawca błędnie poszukuje źródła interesu prawnego także w treści art. 23 Kodeksu cywilnego. Kwestia dóbr osobistych unormowana tym przepisem pozostaje bez związku z rozpoznawaną sprawą. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że [A.] nie wykazał interesu prawnego w dopuszczeniu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej [C.] od wskazywanego wyżej wyroku oddalającego skargę na decyzję organu o odmowie zatwierdzenia prezesa zarządu, a tym samym nie można było przyznać mu stosownych uprawnień procesowych. Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w punkcie 1 sentencji. Odnosząc się do wniosku [B.] w M. w USA stwierdzić należy, że stosownie do treści przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z kolei art. 25 § 4 p.p.s.a. przyznaje zdolność sądową organizacjom społecznym, choćby nie posiadały one osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Wskazania wymaga, że dopuszczając organizacje społeczne do udziału w postępowaniach sądowoadministracyjnych polski ustawodawca nadał tym organizacjom szczególny status. W sprawach sądowoadministracyjnych mogą one występować w interesie własnym jako skarżący (art. 50 § 1 p.p.s.a.), mogą jednak również występować w obronie interesu publicznego. W sytuacji, gdy wnosząca o dopuszczenie do udziału w sprawie [B.] jest organizacją społeczną, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. (co nie jest sporne w niniejszej sprawie), sąd powinien po pierwsze zbadać, czy sprawa, do której udział [B.] zgłosiła dotyczy zakresu jej statutowej działalności oraz po drugie, czy organizacja ta wykonując statutową działalność realizuje interes społeczny. Te przesłanki powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. Podkreślić również należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., wg której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r. o sygn. akt II GZ 55/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz. 23). Decydujące dla oceny wniosku [B.] o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy jej statutowej działalności, ale także okoliczności, że za udziałem takim przemawia interes społeczny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego [B.] nie wykazała we wniosku o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu, aby ta sprawa dotyczyła zakresu jej statutowej działalności. Zauważyć należy, że do wniosku nie załączono uwierzytelnionego tłumaczenia na język polski [B.], zaś powoływany w treści wniosku przepis art. 1 pkt 1.1. Statutu, że cyt.: "Celem [B.] jest promocja, wspieranie, reprezentowanie i służenie światowemu ruchowi unii kredytowych." pozostaje w całości w oderwaniu od postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2016 r. o odmowie zatwierdzenia prezesa zarządu. Nadużyciem byłoby uznanie przez sąd kasacyjny, że z de facto mało znaczącego i bardzo ogólnego zapisu "reprezentowanie" można by było wyprowadzić uprawnienie [B.] do reprezentowania polskiej [C.], składającej skargę kasacyjną w indywidualnej sprawie, w dwuinstancyjnym postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Polsce. Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego czytelne pozostaje, że [B.] chciałaby uzyskać status uczestnika w postępowaniu ze skargi kasacyjnej [C.], ponieważ [A.] (wskazany przez [C.] do zatwierdzenia organowi na prezesa zarządu [C.], czego organ odmówił i z czym zgodził się Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku) pełni określone funkcje w [B.], a wobec tego [B.] pragnęłaby bronić interesów związanej z nią osoby fizycznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwienia dla podjęcia przez [B.] takiego działania nie stanowi jednak powoływany przepis art. 1 pkt 1.1. jej Statutu. Zaznaczyć przy tym należy, że dla uzasadnienia żądania wniosku nie zostały powołane inne postanowienia Statutu. Co więcej wnioskująca o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu [B.] nawet nie próbowała wykazać, że dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu mieści się w szeroko pojętym interesie społecznym. Za taki interes w rozpoznawanym przypadku nie może być, rzecz jasna, uznana chęć obrony faktycznych interesów konkretnej osoby fizycznej. Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w punkcie 2 sentencji.