II GSK 924/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant starszy asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2464/21 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 7 lipca 2021 r. nr BDG.ZOP.027.6.2021.3 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie obniżenia opłaty za rezerwację częstotliwości 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 21 maja 2021 r., nr BDG.ZOP.024.8.2021.3; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz T. Sp. z o.o. w W. 1140 (jeden tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2464/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę T. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 7 lipca 2021 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie obniżenia opłaty za rezerwację częstotliwości. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia 12 marca 2014 r. dokonał na rzecz T. Sp. z o.o. w W. rezerwacji częstotliwości na zasadzie współużytkowania, z zakresu 470 MHz-790 MHz, kanałów TV o szerokości 8 MHz, w celu rozpowszechniania programu telewizyjnego pod nazwą "F." w sposób cyfrowy drogą rozsiewczą naziemną, na czas określony, do dnia 21 listopada 2023 r. Decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r. Prezes UKE zmienił przyznane sześcioma odrębnymi decyzjami na rzecz ośmiu odrębnych współuczestników formalnych, rezerwacje częstotliwości z zakresu 470 MHz - 790 MHz, udzielone w celu rozpowszechniania programów telewizyjnych w sposób cyfrowy drogą rozsiewczą naziemną, na zasadach multipleksu (zwanego także: "MUX1"). Zmiany w odniesieniu do wszystkich sześciu rezerwacji częstotliwości dotyczyły obszaru wykorzystywania częstotliwości B. i polegały na zmianie z dniem 30 marca 2020 r. nr kanału TV z kanału nr [...] na kanał nr [...]. Decyzją z dnia 20 maja 2020 r. Prezes UKE zmienił rezerwacje częstotliwości zmienione już uprzednio decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r. Zmiany wprowadzone w decyzji z dnia 12 marca 2014 r. polegały m.in. na zastąpieniu – od dnia 27 czerwca 2022 r. - zakresu częstotliwości 470 - 790 MHz zakresem częstotliwości 470 - 694 MHz. W dniu 23 czerwca 2020 r. Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Prezesa UKE z 20 maja 2020 r. w przedmiocie zmiany rezerwacji częstotliwości. WSA w Warszawie wyrokiem z 18 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1435/20, oddalił skargę Spółki na tę decyzję Prezesa UKE. Wyrok sądu nie jest prawomocny. W dniu 18 listopada 2020 r. Spółka wniosła o obniżenie opłaty, o której mowa w art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 576 ze zm., powoływanej dalej jako: P.t.), w odniesieniu do wszystkich zmian wprowadzonych w celu wykonania decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/899 z dnia 17 maja 2017 r. w sprawie wykorzystywania zakresu częstotliwości 470-790 MHz w Unii (Dz. Urz. UE L 138 z 25.05.2017, s. 131), a zatem zmian wynikających z decyzji z dnia 20 maja 2020 r. oraz decyzji z dnia 30 grudnia 2019 r. Prezes UKE postanowieniem z dnia 21 maja 2021 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. oraz w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 777; powoływanej dalej jako: ustawa nowelizująca), odmówił Spółce wszczęcia postępowania w tej sprawie, a po rozpoznaniu jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia 7 lipca 2021 r., utrzymał w mocy swoje dotychczasowe rozstrzygnięcie. Organ podał, że w sprawie wystąpiła "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., w postaci istnienia w obrocie prawnym nieprawomocnej decyzji o rezerwacji częstotliwości. Zdaniem organu z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej wynika, że wniosek o obniżenie opłaty może być złożony jedynie przez podmiot, na rzecz którego wydana została prawomocna decyzja rezerwacyjna. Wbrew stanowisku Spółki, termin złożenia wniosku o obniżenie opłaty, o którym mowa w art. 18 ust. 2 tej ustawy, nie jest jedynym warunkiem, jaki powinien zostać spełniony dla skutecznego uruchomienia postępowania w sprawie obniżenia opłaty. Oznacza to, że skoro postępowanie w sprawie decyzji rezerwacyjnej nie jest zakończone prawomocnym orzeczeniem, to wniosek o obniżenie opłaty ustalonej tą decyzją jest przedwczesny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 grudnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2464/21 oddalił skargę T. Sp. z o.o. w W. na powyższe postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, podzielając w całości stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu odnośnie do tego, że warunkiem złożenia wniosku o obniżenie opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością jest posiadanie prawomocnej decyzji o prawie do dysponowania daną częstotliwością. Sąd I instancji podał, że skarżąca nie dysponuje taką decyzją, ponieważ decyzję z 20 maja 2020 r. o zmianie częstotliwości zaskarżyła do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 18 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1435/20 oddalił jej skargę. Wyrok ten nie jest prawomocny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. Sp. z o.o. w W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, poprzez błędną wykładnię art. 18 ust. 1 ustawy nowelizującej oraz niezastosowanie art. 18 ust. 2 tej ustawy i w konsekwencji błędne przyjęcie, że wniosek o wydanie decyzji w sprawie obniżenia opłaty, o której mowa w art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne może zostać złożony dopiero po uzyskaniu cechy prawomocności przez decyzję w sprawie przyznania prawa do dysponowania częstotliwością z zakresu 470-694 MHz, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy nowelizującej, podczas gdy z art. 18 ust. 2 ustawy nowelizującej wprost wynika, że wniosek taki składany jest w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia decyzji rezerwacyjnej wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa UKE, która to decyzja w chwili jej doręczenia nie jest prawomocna, a nawet ostateczna (przysługują od niej środki zaskarżenia w administracyjnym i sądowoadministracyjnym toku instancji), co z kolei oznacza, iż każdy podmiot, któremu Prezes UKE doręczył wydaną przez siebie w pierwszej instancji decyzję rezerwacyjną w sprawie przyznania prawa do dysponowania częstotliwością z zakresu 470-694 MHz, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy nowelizującej, w terminie 6 miesięcy od dnia takiego doręczenia, może złożyć wniosek o obniżenie opłaty, o której mowa w art. 185 ust. 1 P.t., a merytoryczne rozpatrzenie tego wniosku – a w efekcie wydanie decyzji w sprawie obniżenia opłaty, o której mowa w art. 185 ust. 1 P.t. – jest uzależnione od tego, czy decyzja rezerwacyjna, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy nowelizującej stanie się prawomocna; 2. art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z motywem (21) oraz art. 6 decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2017/899 z dnia 17 maja 2017 r. poprzez dokonanie wykładni art. 18 ust. 1 ustawy nowelizującej z całkowitym pominięciem art. 18 ust. 2 tej ustawy oraz w sposób sprzeczny z dyrektywami wykładni w zgodzie z prawem unijnym, prowadzącej do ryzyka pozbawienia Skarżącej prawa do uzyskania rekompensaty, o której mowa w ww. postanowieniach Decyzji UE. II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonego wyroku bez dostatecznego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, a także nieodniesienie się do wszystkich argumentów prezentowanych przez skarżącą w toku postępowania, w tym przede wszystkim nieodniesienie się w zaskarżonym wyroku do stanowiska skarżącej dotyczącego wykładni art. 18 ust. 2 nowelizacji i wskazanego w nim terminu do złożenia wniosku o obniżenie opłaty, o której mowa w art. 185 ust. 1 P.t. i relacji tego przepisu do art. 18 ust. 1 nowelizacji oraz art. 6 Decyzji UE, w konsekwencji czego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie stwarza możliwości dokonania właściwej kontroli instancyjnej podjętego przez WSA rozstrzygnięcia; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez Prezesa UKE z naruszeniem ww. przepisów k.p.a., z uwagi na (i) uzasadnienie przez Prezesa UKE postanowienia II instancji w sposób wybiórczy, wewnętrznie sprzeczny, ograniczający się w istocie wyłącznie do analizy art. 18 ust. 1 ustawy nowelizującej z całkowitym pominięciem postanowień art. 18 ust. 2 tej ustawy, a także (ii) brak jednoznacznego wskazania, w jaki sposób - przy dokonanej przez organ wykładni art. 18 ust. 1 tej ustawy - powinien być liczony termin do złożenia wniosku o obniżenie opłaty, o którym mowa w art. 18 ust. 2 ustawy, co stanowiło naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej, zasady informowania, a także zasady przekonywania wynikających z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a.; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem ww. przepisu k.p.a., a Prezes UKE odmówił wszczęcia postępowania w sprawie obniżenia opłaty, o której mowa w art. 185 ust. 1 P.t., w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodziły "inne uzasadnione przyczyny", ze względu na które postępowanie nie mogło zostać wszczęte, w szczególności wniosek skarżącej z 18 listopada 2020 r. nie mógł być uznany za przedwczesny, zarówno z uwagi na datę jego złożenia, jak i brzmienie art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W piśmie procesowym z dnia 4 grudnia 2025 r. skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła dodatkową argumentację na poparcie zasadności zarzutów sformułowanych w środku odwoławczym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona uzasadnione podstawy. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uznanie, że uzasadnienie zostało sporządzone przez Sąd pierwszej instancji zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. dopiero umożliwia Sądowi kasacyjnemu ocenę kwestionowanego wyroku w kontekście złożonych zarzutów. W ocenie NSA zarzut ten nie jest trafny. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie powinno być zatem sporządzone w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z argumentów podniesionych w pismach procesowych sprawy, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są w wystarczającym stopniu zrozumiałe i jasne. W związku z pozostałymi zarzutami należy zauważyć, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do wielokrotnie powtarzanych w różnych wariantach zarzutów naruszenia art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (dalej ustawa zmieniająca) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., a także art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., należy wskazać, iż w istocie rzeczy sprowadzają się one do kwestionowania akceptacji przez WSA poglądu, że na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 18 ust. 2 tej ustawy należy przyjąć, że wniosek o wydanie decyzji w sprawie obniżenia opłaty, o której mowa w art. 185 ust. 1 P.t. może zostać złożony dopiero po uzyskaniu cechy prawomocności przez decyzję wydaną w sprawie przyznania prawa do dysponowania częstotliwością. Zdaniem skarżącej kasacyjne prowadzi to bowiem do ryzyka pozbawienia jej prawa do uzyskania rekompensaty, o której mowa w ww. postanowieniach Decyzji UE. Art. 18 ustawy zmieniającej reguluje tryb ubiegania się przez podmiot, na rzecz którego została zmieniona decyzja dotycząca zakresu częstotliwości 470-790 MHz, a następnie wydana prawomocna decyzja w sprawie przyznania prawa do dysponowania częstotliwością z zakresu 470-694 MHz. Podmiot taki może zwrócić się do Prezesa UKE z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie obniżenia opłaty, o której mowa w art. 185 ust. 1 P.t., ponoszonej przez ten podmiot za prawo do dysponowania częstotliwością określoną w decyzji rezerwacyjnej za okres 3 kolejnych lat od dnia wydania decyzji obniżającej opłatę, jednak nie wcześniej niż od dnia, w którym podmiot rozpocznie wykorzystywanie częstotliwości wyłącznie w zakresie 470-694 MHz (art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 30 sierpnia 2019 r. - stanowiącego realizację art. 6 decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/899 z dnia 17 maja 2017 r. w sprawie wykorzystywania zakresu częstotliwości 470-790 MHz w Unii - Dz. Urz. UE L 138 z 25.05.2017, s. 131). Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy zmieniającej podmiot ten (o którym mowa w ust. 1 art. 18) może złożyć wniosek o obniżenie opłaty w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia decyzji rezerwacyjnej wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. W art. 18 ust. 3 ustawy zmieniającej przewidziano, że Minister właściwy do spraw informatyzacji sporządzi analizę dotyczącą kosztów migracji związanych z wykonaniem decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/899 z dnia 17 maja 2017 r. w sprawie wykorzystywania zakresu częstotliwości 470-790 MHz w Unii, z podziałem na koszty związane z migracją poszczególnych podmiotów z zakresu 470-790 MHz do zakresu 470-694 MHz. W orzecznictwie NSA wskazano, że kwestia skutków finansowych związanych z wykonaniem decyzji rezerwacyjnej powinna zostać ujęta, zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r., w analizie dotyczącej kosztów migracji związanej z wykonaniem decyzji Parlamentu i Rady, za której sporządzenie odpowiedzialny jest Minister Cyfryzacji (zob. też wyroki NSA z: 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 1224/22 oraz 14 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1614/24, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, koncepcja Sądu I instancji, który stwierdził prawidłowość stanowiska Prezesa UKE w zakresie podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie obniżenia opłaty, o której mowa w art. 185 ust. 1 P.t. z tego względu, że Spółka zaskarżyła decyzję rezerwacyjną do WSA i postępowanie sądowoadministracyjne nie zostało zakończone (a zatem występując z przedmiotowym wnioskiem, Spółka nie wylegitymowała się prawomocną "decyzją rezerwacyjną", o której stanowi art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej), nie może być zaakceptowana z tego powodu, że w istocie oznaczałaby pominięcie regulacji zawartej w art. 18 ust. 2 ustawy zmieniającej, czyniąc ją zbędną. Tego rodzaju zabieg interpretacyjny, przy założeniu, że prawodawca działa w sposób racjonalny i w treści przepisów prawnych nie zamieszcza wypowiedzi pozbawionych waloru normatywnego, nie może być uznany za prawidłowy. Jedną z podstawowych zasad przyjmowanych przy dokonywaniu wykładni prawa jest bowiem zasada, wedle której za wadliwą uznaje się taką wykładnię, której rezultat czyni jakąś część przepisu prawnego zbędną (por. wyrok NSA z 4 września 2015 r., sygn. akt II GSK 2685/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, że z drugiej strony wyłącznie językowa wykładnia przepisów zawartych zarówno ust. 1, jak i w ust. 2 omawianego art. 18 ustawy zmieniającej z dnia 30 sierpnia 2019 r., nie jest zaś wystarczająca do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż prowadziłaby do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi, w tym z prawem do sądu administracyjnego i wskazywałaby na nieracjonalność ustawodawcy. W istocie bowiem termin 6 miesięcy liczony od dnia doręczenia decyzji rezerwacyjnej wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, przewidziany dla złożenia wniosku o obniżenie opłaty byłby w praktyce niemożliwy do zachowania w przypadku skorzystania przez stronę z prawa zaskarżenia decyzji rezerwacyjnej do sądu administracyjnego. Jak wskazuje się w nauce prawa (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002 r., s. 275), z tego względu w każdym przypadku, gdy nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, interpretator powinien go skonfrontować z wykładnią systemową i funkcjonalną. Ustalając zatem znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę także jego kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 74 i n. oraz wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II FSK 976/08; wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FSK 637/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Należy stosować wszystkie dyrektywy wykładni (językowe, systemowe, funkcjonalne), niezależnie od tego, czy uzyskano już wcześniej jednoznaczność interpretowanych zwrotów czy też nie. Wszystkie wskazane dyrektywy powinny być użyte, jeżeli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, s. 551-555, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 21). W wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 93/08 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), NSA stwierdził natomiast, że "wykładnia językowa musi być uwzględniona wraz z wykładnią systemową, wykładnią funkcjonalną. Obowiązek taki wynika z wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która chroni prawa jednostki, stanowi też o prawie jednostki do działania organów państwa rzetelnie, sprawnie." Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to, że należy przyznać rację stanowisku zaprezentowanemu przez autora skargi kasacyjnej, iż wykładnia systemowa art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej prowadzi do konkluzji, iż z wnioskiem o obniżenie opłaty może wystąpić podmiot, na rzecz którego wydana została decyzja przyznająca prawo do dysponowania częstotliwością z zakresu 470-694 MHz, a wniosek taki może zostać złożony w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie takiej decyzji rezerwacyjnej wydanej przez Prezesa UKE w pierwszej instancji. Kwestia prawomocności decyzji rezerwacyjnej ma natomiast znaczenie dla merytorycznego rozpatrzenia wniosku o obniżenie opłaty. Jeżeli dany podmiot złoży w terminie wynikającym z art. 18 ust. 2 ustawy zmieniającej wniosek o obniżenie opłaty, a wydana dla niego decyzja rezerwacyjna stanie się prawomocna, organ powinien wydać decyzję w sprawie obniżenia opłaty. Jeżeli natomiast decyzja rezerwacyjna nie stanie się prawomocna, tj. zostanie uchylona w ramach kontroli administracyjnej lub sądowoadministracyjnej, wówczas brak będzie podstaw do wydania decyzji w sprawie obniżenia opłaty, a postępowanie wszczęte wnioskiem o jej obniżenie powinno zostać umorzone. Ma również rację strona wnosząca skargę kasacyjną, że unormowania k.p.a. przewidują możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Skoro zatem w zakresie decyzji rezerwacyjnej toczy się postępowanie sądowoadministracyjne, przez co decyzja ta nie jest prawomocna, to Prezes UKE w takim przypadku powinien rozważyć, czy w sprawie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie obniżenia opłaty, o której mowa w art. 185 ust. 1 P.t. Z tych też względów należy uznać, że złożenie (zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy zmieniającej) wniosku o obniżenie opłaty w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia decyzji rezerwacyjnej, wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, przed uprawomocnieniem się decyzji rezerwacyjnej nie stanowi podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie obniżenia opłaty. Jednakże w takim przypadku organ - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - jest zobowiązany do zawieszenia postępowania aż do uzyskania przez decyzję rezerwacyjną przymiotu prawomocności. W tym miejscu należy przypomnieć, iż decyzja prawomocna, to decyzja ostateczna, której nie można zaskarżyć do sądu (art. 16 § 3 k.p.a.). Jest to zatem taka decyzja, która nie została poddana kontroli sądowoadministracyjnej albo kontrola taka została przeprowadzona i zakończyła się prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego odrzucającym lub oddalającym wniesioną skargę (Wojciech Piątek w: System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II. Część 2. Zasady ogólne postępowania administracyjnego, WKP 2018 oraz wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 931/24). Załatwienie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia przez organ w przedmiocie obniżenia opłaty będzie bowiem możliwe dopiero po upływie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, albo po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia. Rozpatrzenie sprawy przez sąd powinno być w takim przypadku traktowane, tak jak rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanych przepisów (por. uchwała NSA z 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17, ONSAiWSA 2017, nr 5, poz. 73 oraz P. Daniel, Prawa i obowiązki organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wrocław 2014, s. 166-167). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, taka ocena jest uprawniona, gdyż zapewnia wewnętrzną spójność przepisów art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej oraz gwarantuje realizację prawa do rekompensaty określonego w art. 6 Decyzji UE oraz gwarancję nienaruszenia prawa strony skarżącej do sądowej kontroli decyzji rezerwacyjnej. Stanowi w istocie prokonstytucyjną wykładnię tych przepisów, gdyż zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd", a w art. 77 ust. 2 postanowiono, że "ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". TK wyjaśnił w swym orzecznictwie, że na treść prawa do sądu składają się trzy uprawnienia, a mianowicie: a) prawo dostępu do sądu (prawo uruchomienia procedury), b) prawo do korzystania z rzetelnej procedury sądowej (zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności) oraz c) prawo do wyroku sądowego (prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia) (A. Zieliński, Prawo do sądu i organizacja władzy sądowniczej [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2006 r.; por.: wyrok TK z dnia 7 września 2004 r., sygn. akt P 4/04, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 81). Zakres przedmiotowy prawa do sądu obejmuje spory dotyczące stosunków cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych oraz rozstrzyganie o zasadności zarzutów karnych. Szczególnie istotny na tle niniejszej sprawy jest art. 77 ust. 2 Konstytucji, wyznaczający zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu. Przepis ten zakazuje ustawodawcy zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw. Z normy wyrażonej w tym przepisie wynika, że stosując wykładnię przepisów ustawy zgodną z Konstytucją, należy je interpretować w taki sposób, aby nikomu nie zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw, do czego mogłaby prowadzić literalna interpretacja art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej dokonana przez organ na gruncie niniejszej sprawy. W konsekwencji zasługiwały zatem na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (ustawa zmieniająca) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., a także art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnione jest uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie obniżenia opłaty, o której mowa w art. 185 ust. 1 P.t. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wyżej poczynione wywody. Kierując się przedstawionymi względami Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a zatem działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od organu na rzecz skarżącej Spółki 1140 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika, który prowadził sprawę w I instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (360 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (100 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika strony za udział w postępowaniu przed WSA (480 zł) oraz równowartość wpisu od skargi (100 zł). [pic]