II GSK 921/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Zalewski (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 517/22 w sprawie ze skargi L. J. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr NS-HP.2332.2.12.2022 w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz L. J. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 517/22 oddalił skargę L. J. (dalej Skarżąca) na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z 28 kwietnia 2022 r., nr NS-HP.2332.2.12.2022 w przedmiocie choroby zawodowej. II. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Częstochowie decyzją z 28 lutego 2022 r., nr NS-HP.2.2022 orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u Skarżącej choroby zawodowej - chorób zakaźnych lub pasożytniczych albo ich następstw, wymienionej w pozycji 26 wykazu chorób zawodowych. 2. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji do Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach, który decyzją z 28 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1320, ze zm.; dalej: k.p.) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367, ze zm.; dalej: rozporządzenie), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W motywach decyzji organ podkreślił, że Skarżącej odmówiono stwierdzenia choroby zawodowej - boreliozy w oparciu o postępowanie wyjaśniające narażenia zawodowego i orzeczenia lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w Sosnowcu nr 312/2020 z 17 kwietnia 2020 r. oraz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi nr NKOCHZA/282/20/21 z 25 czerwca 2021 r. o braku podstaw do rozpoznania u Skarżącej choroby zawodowej, a także opinii Instytutu z 20 października 2021 r. i 31 stycznia 2022 r. Zauważył, że lekarze orzecznicy na podstawie wywiadu chorobowego, badania przedmiotowego, udostępnionej dokumentacji medycznej, konsultacji specjalisty chorób zakaźnych oraz aktualnych wyników badań dodatkowych stwierdzili, że w chwili obecnej nie można jednoznacznie rozpoznać boreliozy ani jej następstw. Podali, że wieloletnie dolegliwości bólowe stawów związane są najprawdopodobniej z chorobą zwyrodnieniową stawów lub chorobą układową, co wymaga dalszej diagnostyki różnicowej. Wobec braku pewnego potwierdzenia rozpoznania boreliozy aktualnie oraz uwzględniając całokształt obrazu klinicznego nie znaleźli podstaw do rozpoznania z przeważającym prawdopodobieństwem choroby zawodowej - boreliozy ani jej następstw. Organ odwoławczy uznał, że w sposób rzetelny i wyczerpujący zgromadzono, a następnie oceniono cały materiał dowodowy w sprawie. Borelioza należy do grupy "chorób zakaźnych lub pasożytniczych albo ich następstw" wymienionej w punkcie 26 załącznika do rozporządzenia. Skonkludował jednak, że na podstawie sporządzonej oceny narażenia zawodowego organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że Skarżąca od 2007 r. jako rolnik pracuje w narażeniu zawodowym na powstanie choroby zawodowej wymienionej w pozycji 26 wykazu chorób zawodowych. Uzyskał również orzeczenia lekarskie z jednostek diagnostyczno-orzeczniczych I i II stopnia, w których orzecznicy wydali zbieżne stanowiska o braku podstaw do rozpoznania boreliozy; orzecznicy z IMP w Łodzi zgromadzoną dokumentację poddali trzykrotnej analizie, odnieśli się do uwag i zastrzeżeń Skarżącej z licznej korespondencji. Instytut skonfrontował swoje ustalenia wynikające z dokumentacji medycznej z wypowiedziami naukowymi zacytowanymi w toku postępowania przez Skarżącą, a zawartymi w publikacjach: "Borelioza z Lyme - niedoceniony problem w praktyce kardiologa" oraz "Borelioza w praktyce lekarza medycyny pracy". Organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wskazał, że orzeczenia wydane w sprawie przez uprawnione jednostki orzecznicze tj. z 17 kwietnia 2020 r. i 25 czerwca 2021 r. oraz opinie z 20 października 2021 r. i 31 stycznia 2022 r. mają charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany, nie dysponuje wiedzą specjalistyczną i nie jest uprawniony do odmiennej interpretacji wyników badań i rozpoznań uprawnionych jednostek orzeczniczych. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wskazanym na wstępie wyrokiem przychylił się do poglądu o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w stosownym orzeczeniu lekarskim. W kontekście powyższego podkreślił, że lekarze jednostki orzeczniczej I i II stopnia w wyniku przeprowadzonych badań nie rozpoznali u Skarżącej choroby zawodowej. Lekarze specjaliści biorąc pod uwagę dane z wywiadu chorobowego i dokumentacji medycznej, wyniki przeprowadzonych badań i konsultacji uznali, iż brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W orzeczeniu zawarto uzasadnienie braku podstaw do rozpoznania u pacjenta choroby zawodowej. Dodał przy tym, że nie istnieją obiektywne badania pozwalające na jednoznaczne potwierdzenie etiologii zawodowej przedmiotowego uszczerbku na zdrowiu. Każde badanie interpretowane jest i oceniane w aspekcie mniejszego lub większego prawdopodobieństwa związku z warunkami pracy. Natomiast orzeczenie jednostki orzeczniczej ma walor opinii biegłego, a zatem jeśli jest wewnętrznie spójne, opiera się na całokształcie zebranego materiału dowodowego, zawiera uzasadnienie niebudzące wątpliwości, to wiąże organ inspekcji sanitarnej właściwy do wydania decyzji, w tym sensie, że organ ten nie ma podstaw do dokonania oceny odmiennej od tej, która wynika z orzeczenia jednostki orzeczniczej. Zaakcentował, że uprawnień do zmiany takiego orzeczenia specjalistycznej jednostki medycznej nie posiada również sąd administracyjny, gdyż nie posiada wiadomości specjalnych przynależnych lekarzom orzekającym w uprawnionych, z mocy § 5 rozporządzenia, jednostkach orzeczniczych, a ponadto sąd ten nie zastępuje właściwych organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Sąd stwierdzając bezpodstawność zarzutów Skarżącej wskazał również, że powoływana przez nią publikacja naukowa obejmuje ogólne rozważania dotyczące spornego schorzenia, nie może mieć wiążącego charakteru w konkretnej sprawie, a nadto specjaliści z IMP w Łodzi ustosunkowywali się do kolejnych zarzutów i argumentów Skarżącej; opracowanie "Borelioza z Lyme - niedoceniony problem w praktyce kardiologa" autorstwa Ewy Maroszyńskiej-Dmoch i Beaty Wożakowskiej-Kapłon Skarżąca dołączyła do odwołania wraz z kartą informacyjną leczenia szpitalnego z 2013 r., a także wynikami badań ANA i PPJ z 2012 r. i 2015 r. i do tych dokumentów odnieśli się specjaliści, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. 4. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku. Zaskarżając go w całości Sądowi zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.: 1) art. 235¹ k.p., bowiem - w ocenie Skarżącej - materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, prawidłowo oceniony zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, jak i wcześniej przez organy administracyjne pierwszej i drugiej instancji (tj. odpowiednio przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Częstochowie oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach) oraz przez podmioty wydające w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskie i opinie, pozwalał na stwierdzenie u Skarżącej choroby zawodowej (boreliozy - wymienionej w pozycji 26 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych), która została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych ,,narażeniem zawodowym''; 2) § 6 ust. 1 i 5 rozporządzenia polegające na uznaniu, że decyzje: z 28 lutego 2022 r. oraz z 28 kwietnia 2022 r. były prawidłowe, mimo że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów tego paragrafu, tj.: m.in. na podstawie budzących wątpliwości i nie opierających się na całokształcie zebranego w sprawie materiału dowodowego orzeczeń lekarskich: Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w Sosnowcu nr 312/2020 z 17 kwietnia 2020 r. oraz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi nr NKOCHZA/282/20/ 21 z 25 czerwca 2021 r. o braku podstaw do rozpoznania u Skarżącej choroby zawodowej, a także na podstawie opinii wskazanego Instytutu z 20 października 2021 r. i z 31 stycznia 2022 r., w których w istotnym zakresie błędnie i w sposób sprzeczny ze standardami diagnostyki i leczenia boreliozy z Lyme (,,Diagnostyka i leczenie boreliozy z Lyme. Standardy Polskiego Towarzystwa Epidemiologów i Lekarzy Chorób Zakaźnych") zinterpretowano dokumentację medyczną Skarżącej (w tym chociażby Raport o zachorowaniu na boreliozę dotyczący Skarżącej i stanowiącą jego podstawę dokumentację medyczną, w której jednoznacznie opisano m.in. stwierdzony u Skarżącej rumień wędrujący, będący konsekwencją ukąszenia przez kleszcza), nie zażądano uzupełnienia tej dokumentacji (chociażby w zakresie zapisów, które nie zostały w całości odczytane przez osoby wydające orzeczenia i opinie) i nie wyjaśniono wszystkich wątpliwości, jak również okoliczności istotnych dla wydania tych orzeczeń i opinii, które były podnoszone przez Skarżącą w jej licznych pismach składanych w toku postępowania administracyjnego, m.in. nie odniesiono się do wypowiedzi naukowych zawartych w publikacjach składanych przez Skarżącą do akt sprawy tj. w publikacjach: ,,Borelioza z Lyme - niedoceniony problem w praktyce kardiologa" oraz ,,Borelioza w praktyce lekarza medycyny pracy"; 3) § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez niepodjęcie innych czynności, o których stanowi wskazany przepis, w celu uzupełnienia materiału dowodowego i niezwrócenie się o wydanie uzupełniającego orzeczenia lekarskiego na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego, obejmującego również m.in. wskazane wyżej publikacje naukowe złożone przez Skarżącą do akt sprawy - w tym miejscu należy zauważyć, że Skarżąca nadal nie zgadza się ze stanowiskami prezentowanymi w uzasadnieniach wskazanych wyżej decyzji organów administracyjnych pierwszej i drugiej instancji oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż podmioty wydające w jej sprawie orzeczenia lekarskie i opinie odniosły się do wszystkich wypowiedzi zawartych w publikacjach naukowych złożonych do akt sprawy, a więc także w publikacjach: Borelioza z Lyme - niedoceniony problem w praktyce kardiologa" oraz ,,Borelioza w praktyce lekarza medycyny pracy", chociażby dlatego że ostatnia opinia w niniejszej sprawie została wydana w dniu 31 stycznia 2022 r., natomiast Skarżąca uważa, iż publikację zatytułowaną ,, Borelioza z Lyme - niedoceniony problem w praktyce kardiologa" złożyła do akt sprawy jako załącznik do pisma z 15 marca 2022 r.; - przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu (spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracyjne pierwszej i drugiej instancji, a przede wszystkim wad procesowych w zakresie oceny materiału dowodowego w postaci orzeczeń lekarskich: Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w Sosnowcu nr 312/2020 z 17 kwietnia 2020 r. oraz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi nr NKOCHZA/282/20/21 z 25 czerwca 2021 r. o braku podstaw do rozpoznania u Skarżącej choroby zawodowej, a także opinii wskazanego Instytutu z 20 października 2021 r. i z 31 stycznia 2022 r., co doprowadziło do oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargi wniesionej przez Skarżącą na wskazaną ostatnio decyzję organu administracyjnego drugiej instancji z dnia 28 kwietnia 2022 r., mimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powinien był uwzględnić przedmiotową skargę i uchylić w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., powołane wcześniej decyzje organów administracyjnych pierwszej i drugiej instancji z uwagi na naruszenie przez te organy przepisów wskazanych w odwołaniu Skarżącej od decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji oraz w skardze Skarżącej na decyzję organu administracyjnego drugiej instancji, a więc przepisów: art. 7, art. 8, art. 76 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 79 § 2, art. 80, art. 84, 89 § 2, art. 107 § 3, art. 132 § 1 k.p.a.; 2) w konsekwencji zarzuciła również naruszenie wskazanych wyżej przepisów k.p.a. oraz przepisu art. 75 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ostatecznie doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Częstochowie z 28 lutego 2022 r. nr NS-HP.2.2022 o niestwierdzeniu u Skarżącej choroby zawodowej (nr sprawy: NS/HP.4432-6785-43/19/22). W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 stycznia 2023 r. oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów związanych z reprezentowaniem Skarżącej w tym postępowaniu przez pełnomocnika, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz rozpoznanie niniejszej skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie. Nadto wniosła o dopuszczenie dowodu z wydruku publikacji zatytułowanej "Borelioza - pytania najczęściej zadawane przez lekarzy POZ" dla ustalenia jego treści, w tym m.in. dla ustalenia faktu, że zgodnie z tą publikacją: ,,Według opinii ekspertów przeciwciała utrzymujące się dłużej niż 2 miesiące po leczeniu mają charakter przetrwały lub fałszywie dodatni. Brak serokonwersji do klasy IgG po 2 miesiącach od objawów początkowych u chorego nieleczonego nie potwierdza boreliozy. U chorego leczonego dowodzi skuteczności leczenia''. Podkreśliła, że zwracała na ten fakt uwagę w toku postępowania, kwestionując niekorzystne dla niej orzeczenia lekarskie i podnosząc, że w jej przypadku na brak choroby (boreliozy) nie może wskazywać podnoszony w tych orzeczeniach i opiniach brak serokonwersji do klasy IgG, gdyż została poddana leczeniu, co nie zostało dostrzeżone, ani wyjaśnione w toku dotychczasowego postępowania. 5. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Nie złożył przy tym wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie. 6. W piśmie procesowym z 18 maja 2026 r. Skarżąca podtrzymała zarzuty skargi kasacyjnej i odniosła się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną, a także uzupełniła stanowisko prezentowane w toku całego postępowania. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty mogły zostać podzielone w takim znaczeniu, jakie nadała im skarżąca kasacyjnie. 2. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samo wskazanie przepisów postępowania nie jest wystarczające. Strona wnosząca skargę kasacyjną powinna wykazać, na czym polegało uchybienie Sądu pierwszej instancji i w jaki sposób mogło ono oddziaływać na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważności postępowania nie stwierdzono. Kontrola kasacyjna została zatem ograniczona do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. 3. Spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach, utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Częstochowie o braku podstaw do stwierdzenia u Skarżącej choroby zawodowej, uznał, że decyzja ta odpowiada prawu. Chodziło o chorobę zawodową w postaci choroby zakaźnej lub pasożytniczej albo jej następstw, kwalifikowanej w sprawie jako borelioza, wymienioną w poz. 26 wykazu chorób zawodowych. Istota sporu nie dotyczyła samego tego, czy borelioza może stanowić chorobę zawodową, ani tego, czy Skarżąca wykonywała pracę w warunkach narażenia zawodowego. Organy przyjęły bowiem, że Skarżąca od 2007 r. jako rolnik we własnym gospodarstwie rolnym pracowała w warunkach narażenia na działanie czynnika biologicznego w postaci krętków Borrelia burgdorferi. Spór koncentrował się natomiast na tym, czy w realiach sprawy organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a następnie WSA, prawidłowo zaakceptowały stanowisko jednostek orzeczniczych, że brak jest podstaw do rozpoznania u Skarżącej boreliozy albo jej następstw jako choroby zawodowej. Szczególne znaczenie miało przy tym to, że rozstrzygnięcie organów zostało oparte na orzeczeniu lekarskim Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Katowicach – Poradni Chorób Zawodowych w Sosnowcu nr 312/2020 z 17 kwietnia 2020 r., orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi nr NKOCHZA/282/20/21 z 25 czerwca 2021 r. oraz na późniejszych stanowiskach tego Instytutu z 20 października 2021 r. i 31 stycznia 2022 r. Organy uznały, że z dokumentów tych wynika brak podstaw do rozpoznania u Skarżącej choroby zawodowej, mimo bezspornego narażenia zawodowego. Skarżąca konsekwentnie kwestionowała jednak kompletność i prawidłowość tej oceny, powołując się zwłaszcza na dokumentację medyczną dotyczącą zgłaszanego rumienia wędrującego, raport o zachorowaniu na boreliozę, dodatnie wyniki w klasie IgM, wpływ zastosowanej antybiotykoterapii na dalszą diagnostykę serologiczną oraz publikacje naukowe dotyczące diagnostyki boreliozy. Spór obejmował zatem przede wszystkim ocenę, czy orzeczenia i opinie jednostek diagnostyczno-orzeczniczych mogły stanowić wystarczającą podstawę odmowy stwierdzenia choroby zawodowej, czy też — wobec konkretnych zastrzeżeń Skarżącej i materiałów przedstawianych także po wydaniu ostatniej opinii IMP — organ powinien był skorzystać z możliwości uzupełnienia materiału dowodowego, w szczególności w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Nie chodziło więc o to, aby organ administracji albo sąd administracyjny samodzielnie rozstrzygał zagadnienia wymagające wiadomości specjalnych, lecz o to, czy zaakceptowanie opinii lekarskich nastąpiło po rzeczywistym usunięciu wszystkich istotnych wątpliwości dotyczących dokumentacji medycznej i twierdzeń strony. 4. Zarzuty skargi kasacyjnej, mimo formalnego rozdzielenia, koncentrują się wokół trzech powiązanych zagadnień. Po pierwsze, dotyczą wykładni i zastosowania art. 235¹ k.p. oraz twierdzenia Skarżącej, że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie choroby zawodowej w postaci boreliozy, skoro występowało narażenie zawodowe, a dokumentacja medyczna wskazywała na zachorowanie. Po drugie, odnoszą się do oceny orzeczeń lekarskich i opinii uzupełniających, w szczególności do tego, czy jednostki orzecznicze prawidłowo odniosły się do dokumentacji dotyczącej rumienia wędrującego, raportu zachorowania, wyników badań serologicznych oraz skutków wcześniejszego leczenia antybiotykiem. Po trzecie, dotyczą zarzucanego braku podstaw do zaakceptowania tych orzeczeń bez dalszego uzupełnienia materiału dowodowego, zwłaszcza wobec twierdzeń Skarżącej, że część jej argumentów i publikacji naukowych nie została objęta oceną jednostki orzeczniczej. Z tego względu zarzuty te należało rozpoznać częściowo łącznie, z zachowaniem ich odrębnego znaczenia i z odniesieniem się do zasadniczych argumentów skargi kasacyjnej. 5. Zarzut naruszenia art. 235¹ k.p. nie mógł zostać uwzględniony w tej części, w której skarżąca kasacyjnie wywodziła, że sam zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał NSA na przyjęcie, że u Skarżącej wystąpiła choroba zawodowa w postaci boreliozy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem sądem merytorycznie rozpoznającym chorobę zawodową i nie może zastąpić uprawnionej jednostki orzeczniczej w rozstrzygnięciu, czy określone objawy, wyniki badań i dokumentacja medyczna pozwalają na rozpoznanie boreliozy albo jej następstw. Art. 235¹ k.p. wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek: wystąpienia choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenia, że została ona spowodowana bezspornie albo z wysokim prawdopodobieństwem działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy albo sposobem wykonywania pracy. W rozpoznawanej sprawie pierwsza płaszczyzna sporu była w istocie zawężona. Organy przyjęły bowiem, że Skarżąca jako rolnik pracowała w warunkach narażenia zawodowego na zakażenie krętkami Borrelia burgdorferi. Odmowa stwierdzenia choroby zawodowej nie wynikała zatem z zakwestionowania warunków pracy, ale z uznania, że uprawnione jednostki orzecznicze nie rozpoznały u Skarżącej boreliozy ani jej następstw. W tym zakresie nie można mówić o błędnej wykładni art. 235¹ k.p. polegającej na pominięciu narażenia zawodowego. Organy prawidłowo odróżniły samo narażenie od konieczności medycznego rozpoznania choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych. Zasadny był jednak szerszy sens zarzutu, powiązany z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Skarżąca kasacyjnie nie ograniczała się bowiem do twierdzenia, że organ powinien sam rozpoznać boreliozę. Wskazywała również, że orzeczenia WOMP i IMP oraz opinie uzupełniające mogły nie obejmować całego istotnego materiału sprawy, w szczególności dokumentacji dotyczącej rumienia wędrującego, raportu zachorowania na boreliozę, skutków antybiotykoterapii dla interpretacji wyników serologicznych oraz publikacji naukowych składanych przez stronę. Z § 6 ust. 1 rozporządzenia wynika, że orzeczenie lekarskie powinno zostać wydane na podstawie wyników badań, dokumentacji medycznej, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Jeżeli po wydaniu opinii uzupełniającej strona przedstawia dalsze materiały i argumenty medyczne, a organ sam przyznaje, że dotyczą one istotnych kwestii diagnostycznych, nie może ich ocenić wyłącznie własnymi siłami. W tym samym kontekście należało ocenić powołany w skardze kasacyjnej § 6 ust. 5 rozporządzenia: znaczenie tego przepisu było pochodne wobec zarzutu, że orzeczenia lekarskie nie zostały wydane na podstawie pełnego i należycie zweryfikowanego materiału istotnego dla rozpoznania choroby zawodowej. Zarzut ten jest więc zasadny nie dlatego, że NSA stwierdza u Skarżącej boreliozę, lecz dlatego, że przedwczesne było zaakceptowanie przez WSA stanowiska organu, iż dotychczasowy materiał dowodowy był kompletny i wystarczający. Skoro kluczowe znaczenie miało to, czy opis zmian skórnych mógł odpowiadać rumieniowi wędrującemu, czy brak serokonwersji IgG mógł być interpretowany w świetle wcześniejszego leczenia antybiotykiem oraz czy przedłożone publikacje wpływały na ocenę diagnostyczną, to ocena tych okoliczności powinna pochodzić od jednostki posiadającej wiadomości specjalne, a nie od organu administracji ani sądu administracyjnego. 6. W ocenie NSA za zasadny należało uznać zarzut naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Przepis ten przewiduje, że jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna materiał dowodowy za niewystarczający, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie, dodatkowego uzasadnienia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału. Wprawdzie przepis posługuje się formułą "może", ale w realiach konkretnej sprawy kompetencja ta może przekształcić się w procesową powinność organu, jeżeli bez jej wykorzystania materiał dowodowy nie pozwala na zgodne z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. rozstrzygnięcie sprawy. Tak właśnie było w tej sprawie. Organy trafnie odwoływały się do zasady, że orzeczenia jednostek orzeczniczych wiążą organ w zakresie wiadomości specjalnych. Pominęły jednak drugą stronę tej zasady. Jeżeli organ nie ma wiedzy medycznej i nie może samodzielnie rozstrzygać, czy dane objawy i wyniki badań pozwalają na rozpoznanie boreliozy, to nie może również samodzielnie przesądzić, że kolejne zarzuty medyczne strony są bez znaczenia, o ile nie zostały one ocenione przez właściwą jednostkę. Z akt wynika, że ostatnia opinia IMP pochodziła z 31 stycznia 2022 r., natomiast Skarżąca w dalszych pismach – w tym po tej dacie – ponownie kwestionowała sposób oceny dokumentacji medycznej, wskazywała na opis rumienia wędrującego, podnosiła znaczenie antybiotykoterapii dla interpretacji wyników badań oraz powoływała publikacje naukowe dotyczące boreliozy. W skardze kasacyjnej podkreślono także, że publikacja "Borelioza z Lyme – niedoceniony problem w praktyce kardiologa" miała zostać złożona jako załącznik do pisma z 15 marca 2022 r., a więc po ostatniej opinii IMP. Nie przesądza to oczywiście, że twierdzenia Skarżącej były trafne. NSA nie wypowiada się co do tego, czy opis zmiany skórnej w dokumentacji POZ był diagnostycznie wystarczający do rozpoznania rumienia wędrującego, czy brak testu Western Blot miał znaczenie dla rozpoznania choroby, ani czy brak serokonwersji IgG mógł zostać wyjaśniony wcześniejszym leczeniem. Są to zagadnienia medyczne. Właśnie dlatego powinny zostać ocenione przez właściwą jednostkę orzeczniczą, a nie przez organ administracyjny w uzasadnieniu decyzji. W tym sensie powoływana przez organy linia orzecznicza NSA, w tym wyrok z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3100/17, nie prowadziła do oddalenia skargi, lecz do wniosku przeciwnego: skoro organ jest związany opinią medyczną tylko wtedy, gdy opinia obejmuje istotny materiał sprawy i nie budzi wątpliwości, to w razie pojawienia się nowych, merytorycznych zastrzeżeń medycznych organ powinien rozważyć uzupełnienie materiału w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia. Zbieżnie należy odczytać wyrok NSA z 5 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1637/25: sprawa ta potwierdza, że orzeczenia jednostek orzeczniczych mogą stanowić podstawę decyzji sanitarnej tylko wtedy, gdy w sposób rzeczywisty odnoszą się do zasadniczych elementów dokumentacji medycznej i narażenia zawodowego. Różnica w rozstrzygnięciu wynika z odmiennych realiów dowodowych, a nie z odmiennej wykładni art. 235¹ k.p. i § 8 rozporządzenia. WSA zaakceptował stanowisko organu bez dostatecznego zbadania, czy po ostatniej opinii IMP materiał sprawy nie uległ takiemu uzupełnieniu, które wymagało ponownego stanowiska jednostki orzeczniczej. To uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dotyczyło samej podstawy odmowy stwierdzenia choroby zawodowej, tj. braku medycznego rozpoznania boreliozy albo jej następstw. 7. Zasadne były również zarzuty procesowe, w zakresie w jakim skarżąca kasacyjnie wskazywała, że WSA nie powinien był oddalić skargi, lecz uchylić decyzję organu odwoławczego ze względu na naruszenie przez organy obowiązków wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Skarga kasacyjna wymienia liczne przepisy k.p.a., w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 i art. 107 § 3 k.p.a. Ich wspólny sens sprowadza się do twierdzenia, że organy nie przeprowadziły rzeczywistej kontroli dowodu z orzeczeń lekarskich, nie odniosły się w sposób wystarczający do zarzutów strony i przedwcześnie przyjęły, że materiał dowodowy jest kompletny. Pozostałe powołane w skardze kasacyjnej przepisy k.p.a., w szczególności art. 75, art. 76 § 1 i 3, art. 79 § 2, art. 84, art. 89 § 2 i art. 132 § 1 k.p.a., nie wymagały odrębnej, rozbudowanej analizy co do każdego przepisu z osobna, ponieważ w realiach tej sprawy pełniły funkcję argumentów pochodnych wobec zasadniczego zarzutu niekompletności materiału specjalistycznego i niewystarczającego uzasadnienia decyzji. Wystarczające było więc rozpoznanie ich w bloku procesowym, przy jednoczesnym wskazaniu, które uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że organ nie miał obowiązku prowadzenia dowolnie długiego postępowania ani uzyskiwania kolejnych opinii wyłącznie dlatego, że strona nie zgadzała się z rozpoznaniem jednostek orzeczniczych. Nie każde pismo strony i nie każda polemika z opinią medyczną uruchamia obowiązek zasięgania dalszych stanowisk. Jednak w tej sprawie zarzuty strony nie miały wyłącznie ogólnego charakteru. Dotyczyły konkretnych elementów dokumentacji medycznej i konkretnych założeń diagnostycznych: opisu rumienia wędrującego, raportu o zachorowaniu na boreliozę, braku badania Western Blot, dodatnich wyników IgM, braku serokonwersji IgG oraz wpływu wcześniejszej antybiotykoterapii na wyniki badań. Skarżąca powoływała także publikacje naukowe, które – w jej ocenie – podważały założenia przyjęte przez jednostki orzecznicze. W takich okolicznościach organ, działając zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., powinien był jednoznacznie ustalić, czy wszystkie te elementy były znane jednostce orzeczniczej i czy zostały objęte jej oceną. Jeżeli nie, powinien był skorzystać z trybu uzupełniającego przewidzianego w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Nie wystarczało ogólne stwierdzenie, że IMP trzykrotnie analizował dokumentację i odniósł się do korespondencji strony, skoro z akt wynikało, że część argumentacji i materiałów była przedstawiana także po ostatniej opinii z 31 stycznia 2022 r. Tego rodzaju rozbieżność wymagała precyzyjnego wyjaśnienia w decyzji, zwłaszcza że dotyczyła podstawowego powodu odmowy stwierdzenia choroby zawodowej. Naruszenie art. 80 k.p.a. polegało zatem nie na tym, że organ nie przyznał racji Skarżącej, lecz na tym, że ocena dowodów została dokonana przy nieusuniętych wątpliwościach co do kompletności specjalistycznego materiału medycznego. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. wyrażało się natomiast w niewystarczającym wyjaśnieniu, dlaczego organ uznał za zbędne ponowne zwrócenie się do jednostki orzeczniczej mimo nowych lub ponawianych zarzutów dotyczących dokumentacji medycznej. Uzasadnienie decyzji powinno pozwalać stronie i sądowi ocenić, czy organ rzeczywiście rozważył potrzebę uzupełnienia materiału, czy też jedynie formalnie powołał się na związanie orzeczeniami lekarskimi. WSA, oddalając skargę, nie dostrzegł tej wadliwości postępowania administracyjnego. W konsekwencji błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a., podczas gdy powinien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylić zaskarżoną decyzję. Skoro istota uchybienia dotyczyła również postępowania przed organem pierwszej instancji i sposobu zakończenia tego postępowania mimo dalszych zastrzeżeń strony, zachodziły podstawy do uchylenia także decyzji organu pierwszej instancji. 8. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Nie oznacza to przesądzenia, że u Skarżącej wystąpiła choroba zawodowa w postaci boreliozy. Oznacza natomiast, że odmowa jej stwierdzenia została wydana przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia, czy wszystkie istotne twierdzenia i materiały przedstawione przez stronę, zwłaszcza po ostatniej opinii IMP, zostały ocenione przez właściwą jednostkę orzeczniczą. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ustalić, czy materiał przedstawiony przez Skarżącą po opinii IMP z 31 stycznia 2022 r., w szczególności dotyczący rumienia wędrującego, raportu o zachorowaniu na boreliozę, skutków leczenia antybiotykiem dla oceny wyników serologicznych oraz przedłożonych publikacji naukowych, był przedmiotem oceny jednostki orzeczniczej. Jeżeli nie, organ powinien rozważyć skorzystanie z § 8 ust. 2 rozporządzenia i uzyskać dodatkowe stanowisko właściwej jednostki. Dopiero po takim uzupełnieniu materiału będzie możliwe wydanie decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo należy wskazać, że dopuszczenie przez NSA dowodu z wydruku publikacji medycznej nie służyło samodzielnemu ustaleniu przez Sąd okoliczności wymagających wiadomości specjalnych, lecz ocenie kompletności postępowania administracyjnego. Dowód ten wzmacnia bowiem argument, że podnoszona przez Skarżącą kwestia wpływu wcześniejszej antybiotykoterapii na ocenę wyników serologicznych powinna zostać rozważona przez organ w aspekcie potrzeby uzupełnienia stanowiska właściwej jednostki orzeczniczej, w szczególności w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia. 9. W konsekwencji, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., NSA uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z 28 kwietnia 2022 r., a także poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Częstochowie z 28 lutego 2022 r. Zastosowanie art. 188 p.p.s.a. było uzasadnione tym, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona do wydania orzeczenia reformatoryjnego w zakresie kontroli legalności, a stwierdzone uchybienia dotyczyły postępowania administracyjnego, nie zaś potrzeby ponownego rozpoznawania skargi przez WSA. 10. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215), zasądzając od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.