II GSK 92/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2025 r. sygn. akt V SAB/Wa 7/25 w sprawie ze skargi D. S. na bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarza 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie na rzecz D.S. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I.1 W dniu 24 czerwca 2024 r. do Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie (ORL) wpłynął wniosek obywatela Białorusi – D. S. (skarżący, wnioskodawca) o przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarza na określony zakres czynności zawodowych, okres i miejsce zatrudnienia w podmiocie leczniczym, wpisania na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie oraz wpisu do Okręgowego Rejestru Lekarzy i Lekarzy Dentystów. Wnioskodawca do wniosku załączył następujące dokumenty: ▪ decyzję Ministra Zdrowia z 7 marca 2024 r. nr 406/2024/L wydaną na podstawie art. 7 ust. 2a i 2b ustawy z 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1287 ze zm. - dalej jako ustawa) w sprawie udzielenia zgody na wykonywanie zawodu lekarza przez skarżącego w O. sp. z o.o. w W., przez okres 5 lat od dnia wydania dokumentu "Prawo Wykonywania Zawodu Lekarza", o którym mowa w art. 7 ust. 2e ustawy w zakresie czynności zawodowych wskazanych w tej decyzji w dziedzinie okulistyki; ▪ dyplom wyższego wykształcenia i uzyskania kwalifikacji lekarza seria A nr [...] wydany przez Witebski Państwowy UM im. Orderu Przyjaźni Narodów, ▪ certyfikat nr 003250 potwierdzający odbycie stażu podyplomowego i zdania egzaminu kwalifikacyjnego w specjalności "Oftalomologia"; ▪ orzeczenie z dnia 11 kwietnia 2024 r. o stanie zdrowia; ▪ oświadczenie o niekaralności; ▪ książeczkę pracy nr [...], ▪ zaświadczenie o miejscu pracy z [...] listopada 2023 r. nr [...]; ▪ zaświadczenie z 17 czerwca 2024 r. wystawione przez O. Sp. z o.o. (promesa zatrudnienia); ▪ wyciąg z arkuszy ocen z egzaminów i zaliczeń do dyplomu seria A nr [...]; ▪ zaświadczenie wystawione [...] o zrealizowaniu stażu lekarskiego w okresie od 26.11.2018 r. do 25.11.2019 r. w specjalizacji "Oftalmologia"; ▪ program i plan stażu klinicznego w specjalności "Oftalmologia"; ▪ świadectwo podniesienia kwalifikacji nr [...] z 25 lutego 2020 r. wydane przez Białoruską Akademię Medyczną [...]; ▪ odpowiedź z 27 października 2023 r. nr [...] na wniosek złożony do [...]; ▪ oświadczenie o znajomości języka polskiego niezbędnej do wykonywania powierzonego zakresu czynności zawodowych; ▪ kartę pobytu; ▪ kopię paszportu; ▪ świadectwo podniesienia kwalifikacji nr [...] z 31 października 2023 r. wydane przez Sp. z o.o. "[...]". I.2 ORL w Warszawie wezwała wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie: dokumentu określającego przebieg i czas trwania odbytego szkolenia specjalizacyjnego w dziedzinie Oftalmologii wraz z tłumaczeniem na język polski, sporządzonym przez tłumacza przysięgłego oraz dokumentu potwierdzającego niekaralność zawodową i spełnienie wymogów dotyczących postawy etycznej wydanego przez uprawniony organ w państwie, w którym lekarz wykonywał zawód. Następnie pismem z 12 lipca 2024 r. organ ponownie wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych poprzez przedłożenie wskazanych wyżej dokumentów z pouczeniem o skutkach nieuzupełnienia braków. I.3 Wobec uznania, że nie uzupełniono wskazanych braków formalnych, ORL w Warszawie pismem z 23 sierpnia 2024 r. zawiadomiła wnioskodawcę o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. Podkreśliła, że wniosek jest niekompletny i nie może zostać rozpatrzony. I.4 Uchwałą z 21 listopada 2024 r. nr 141/24/IX-O Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej, po rozparzeniu ponaglenia skarżącego na bezczynność ORL w Warszawie, stwierdziło, że organ ten nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 24 czerwca 2024 r. II.1 Po rozpatrzeniu skargi D. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 17 kwietnia 2025 r. sygn. akt V SAB/Wa 7/25: 1. zobowiązał ORL w Warszawie do rozpoznania wniosku skarżącego z 17 lipca 2024 r. o przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarza, na określony zakres czynności zawodowych, okres i miejsce zatrudnienia w podmiocie leczniczym, wpisanie na listę członków oraz wpis do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, o którym mowa w punkcie 1 wyroku; 3. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. orzekł o kosztach. WSA podkreślił, że zastosowany przez organ art. 64 § 2 k.p.a. podlega wykładni ścisłej. Przepis ten służy wyłącznie usuwaniu braków formalnych podania wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa, a więc braków dotyczących "ustalonych tymi przepisami prawa innych wymagań". Skoro brakami formalnymi są jedynie te uchybienia, które uniemożliwiają nadanie sprawie biegu, stosowanie art. 64 § 2 k.p.a. nie może prowadzić do merytorycznej oceny treści wniosku ani jego załączników. W konsekwencji nie może też odnosić się do kwestii, które organ administracji uznaje za istotne z punktu widzenia ustaleń faktycznych sprawy. Takie ustalenia dokonywane są bowiem w ramach postępowania wyjaśniającego i służą określeniu treści przyszłej decyzji. Ocena merytoryczna żądania zgłoszonego przez stronę, jak również załączonych do podania dokumentów, może nastąpić dopiero na etapie postępowania wyjaśniającego. Oznacza to, że wezwanie do usunięcia braków formalnych - dokonywane na wstępnym etapie postępowania może dotyczyć wyłącznie uchybień uniemożliwiających nadanie sprawie biegu. Nie powinno natomiast obejmować kwestii materialnoprawnych, których analiza należy do dalszego etapu postępowania (postępowania wyjaśniającego). Odnosząc się do istoty sprawy WSA wskazał, że z treści decyzji Ministra Zdrowia z 7 marca 2024 r. wynika, że organ ten skorzystał z możliwości zasięgnięcia opinii konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki, który wydał opinię pozytywną w zakresie wyrażenia zgody na wykonywanie zawodu lekarza przez wnioskodawcę. Analizując przepisy ustawy Sąd pierwszej instancji wskazał, na dwa kluczowe jego zdaniem wnioski. Po pierwsze, zarówno udzielenie zgody na wykonywanie zawodu lekarza przez ministra właściwego do spraw zdrowia (w drodze decyzji administracyjnej), jak i przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarza przez okręgową radę lekarską, uzależnione są m.in. od odbycia szkolenia specjalizacyjnego odpowiadającego - w istotnych elementach merytorycznych - programowi obowiązującemu w Rzeczypospolitej Polskiej (art. 7 ust. 2a pkt 9 ustawy). Po drugie, okręgowa rada lekarska, choć działa na podstawie decyzji ministra zdrowia, nie jest nią związana w sposób automatyczny - może odmówić przyznania prawa wykonywania zawodu, wskazując przyczyny takiego rozstrzygnięcia i informując o tym ministra zdrowia. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie ma podstaw do przyjęcia, że okręgowa rada lekarska jest związana decyzją ministra w tym sensie, iż zobowiązana jest do wydania uchwały przyznającej prawo wykonywania zawodu, zgodnej z decyzją ministra o udzieleniu zgody. Rada zachowuje kompetencję do odmowy przyznania prawa wykonywania zawodu, o ile wskaże przyczyny takiego rozstrzygnięcia i poinformuje o tym ministra. Niemniej jednak okręgowa rada lekarska ma obowiązek dokonania oceny przesłanek przyznania prawa wykonywania zawodu, które są tożsame z tymi, na jakich opiera się minister zdrowia, wydając decyzję o udzieleniu zgody - co wynika wprost z art. 7 ust. 2a ustawy. Ewentualna odmowa przyznania prawa wykonywania zawodu lekarza przez okręgową radę lekarską, oparta na art. 7 ust. 2e in fine ustawy ma charakter merytoryczny i stanowi wynik oceny przesłanek materialnoprawnych. Tymczasem tryb określony w art. 64 § 2 k.p.a. nie służy uzupełnianiu elementów postępowania wyjaśniającego, które warunkują wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Organ błędnie zatem zastosował art. 64 § 2 k.p.a., pozostawiając wniosek skarżącego bez rozpoznania na podstawie tego przepisu. WSA stwierdził, że organ posiada uprawnienie do żądania dokumentów potwierdzających spełnienie warunków określonych w art. 7 ust. 2a ustawy, chociażby na podstawie postanowień Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały nr 1/17/VII Naczelnej Rady Lekarskiej z 13 stycznia 2017 r. ze zm. Regulamin ten określa wymagane załączniki do wniosku o przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarza, składanego na formularzu W-2E do okręgowej rady lekarskiej. Skoro to właśnie rada dokonuje oceny spełnienia ustawowych przesłanek do przyznania prawa wykonywania zawodu, jest uprawniona do żądania przedłożenia odpowiednich dokumentów potwierdzających ich spełnienie. Organ, wykorzystując możliwość przewidzianą w art. 64 § 2 k.p.a., skorzystał z tego przepisu w sposób nieuprawniony, dopuszczając się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego. II.2 Postanowieniem z 14 listopada 2025 r. sygn. akt V SAB/Wa 7/25 Sąd pierwszej instancji sprostował oczywistą omyłkę pisarską w treści wyroku w ten sposób, że w punkcie pierwszym sentencji zamiast zwrotu "wniosku D.S. z dnia 17 lipca 2024 r." wpisał "wniosku D.S. z dnia 24 czerwca 2024 r." III. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła ORL w Warszawie kwestionując go w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego: 1. art. 7 ust. 2a pkt 9 w zw. z art. 7 ust. 2aa ustawy z 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1287 ze zm.) w zw. z § 28a ust. 3 regulaminu szczegółowego trybu postępowania w sprawach przyznania prawa wykonywania zawodu lekarza, lekarza dentysty stanowiącego załącznik do uchwały nr 1/17/VII Naczelnej Rady Lekarskiej z 13 stycznia 2017 r. ze zmianami poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten wymienia wyłącznie warunki podlegające badaniu przez organ dopiero na etapie postępowania wyjaśniającego i w konsekwencji nie jest wymagane, aby do wniosku o wszczęcie postępowania konieczne było załączenie dokumentu wymienionego w § 28a ust. 3 pkt 9 regulaminu, podczas gdy właściwa wykładnia przedmiotowych przepisów prowadzi do wniosku, że § 28a ust. 2-3 regulaminu jest dopełnieniem regulacji ustawowej - art. 7 ust. 2a oraz art. 7 ust. 2aa ustawy i wskazuje jakie należy załączyć załączniki (dokumenty) wymienione w art. 28a ust. 2-3 regulaminu, stanowiące warunki formalne podania, 2. art. 8 ust. 2 ustawy w zw. z § 28a ust. 3 regulaminu, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wskazany przepis regulaminu nie uszczegóławia warunków formalnych wniosku/podania o wszczęcie postępowania i w konsekwencji organ nie może wezwać do uzupełnienia braków formalnych wniosku, podczas gdy ustawodawca w drodze delegacji ustawowej wyrażonej w art. 8 ust. 2 daje organowi prawo do doprecyzowania zasad proceduralnych postępowania w sprawach o przyznawanie prawa wykonywania zawodu, w tym właśnie określenia wzoru wniosku oraz koniecznych załączników do wniosku; II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że "innymi wymaganiami ustalonymi w przepisach prawa" w rozumieniu tego przepisu nie są przepisy art. 7 ust. 2aa, art. 7 ust. 2a pkt 1-9 oraz § 28a ust. 3 regulaminu, podczas gdy brak załączenia do wniosku wymaganych załączników wymienionych w § 28a ust. 3 regulaminu stanowi brak formalny usuwalny w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a zatem ORL dokonała prawidłowej interpretacji przepisu art. 64 § 2 k.p.a., przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uznaniem, że skarżący przedstawił wniosek nieposiadający braków formalnych i organ niezasadnie wezwał do uzupełnienia braków formalnych, a zatem dopuścił się bezczynności. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W obu przypadkach wniósł także o orzeczenie o kosztach postępowania. IV. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. V. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W niniejszej sprawie nie stwierdzono wad nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego. VI. Wspólnym mianownikiem zarzutów skargi kasacyjnej jest twierdzenie organu o tym, że wniosek skarżącego był niekompletny (w rozumieniu stosowanych w sprawie przepisów prawa), zatem zasadnie wdrożono procedurę z art. 64 § 2 k.p.a., w konsekwencji pozostawiając żądanie strony bez rozpatrzenia, wobec nieuzupełnienia wniosku. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań niż brak adresu wnoszącego (por. § 1), ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zgodnie z art. 7 ust. 2a pkt 5 i 9 ustawy, osobie, która uzyskała kwalifikacje poza terytorium państwa członkowskich Unii Europejskiej, można udzielić zgody na wykonywanie zawodu lekarza albo zgody na wykonywanie zawodu lekarza dentysty oraz przyznać prawo wykonywania zawodu lekarza albo prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty, na określony zakres czynności zawodowych, okres i miejsce zatrudnienia w podmiocie leczniczym, jeżeli spełnia następujące warunki: 1) wykazuje nienaganną postawę etyczną - pkt 5 oraz 2) odbyła szkolenie specjalizacyjne odpowiadające w istotnych elementach merytorycznych programowi szkolenia specjalizacyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej - pkt 9. W art. 7 ust. 2aa ustawy przewidziano z kolei kompetencję Minister Zdrowia do ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej wykazu dokumentów poświadczających spełnienie warunków, o których mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3-5 i 9 ustawy. Istotne w niniejszej sprawie jest po pierwsze to, że regulacje procesowe, jakie organ zobowiązany był stosować względem strony, uregulowane zostały w k.p.a. i ustawie. Podkreślenia więc wymaga, że skarżący dopiero domaga się wpisu na listę członków samorządu zawodowego lekarzy. W związku z tym powoływany przez organ regulamin jest regulacją wewnętrznego kierownictwa, nie zawierającą norm powszechnie obowiązujących w stosunku do osób, które nie wchodzą (jeszcze) w skład samorządu zawodowego i są ulokowane w zewnętrznej sferze jego działania. W stosunku do takich osób (kandydatów) organy administracji publicznej, nie wyłączając ORL, zobowiązane są stosować przede wszystkim prawo powszechnie obowiązujące. Dopiero skuteczne dokonanie wpisu i przyznanie prawa wykonywania zawodu na postawie ustawy wiąże taką osobę regulacjami korporacji zawodowej, tj. prawem wewnętrznego kierownictwa. Unormowania regulaminu mogą więc znaleźć zastosowanie do członków samorządu lekarskiego (właściwej izby lekarskiej) oraz do osób ulokowanych w wewnętrznej strukturze organów samorządowych (np. pracowników aparatu wykonawczego tych organów). Oceny tej nie zmienia fakt, że akt wewnętrznego kierownictwa jakim jest wspomniany regulamin został przewidziany przez ustawodawcę w art. 8 ust. 2 ustawy. O walorze aktu wewnętrznego kierownictwa rozstrzyga bowiem nie to gdzie zamieszczono delegację do jego wydania, ale to, że został pominięty w katalogu aktów prawnych powszechnie obowiązujących, który przewidziano w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Organ otrzymując podanie skarżącego mógł zastosować art. 64 § 2 k.p.a. wyłącznie do braków formalnych podania, które wynikały z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego (przede wszystkim ustawa) w żadnym względnie nie czyniły z dowodów pomocnych przy rozstrzyganiu w przedmiocie podania załączników do tego podania, a więc koniecznego elementu samego podania. Przeciwnie, w art. 7 ust. 2a pkt 5 i 9 ustawy wskazuje się, że osobie ubiegającej się można przyznać prawo wykonywania zawodu, jeżeli spełnia następujące warunki: wykazuje nienaganną postawę etyczną, odbyła szkolenie specjalizacyjne odpowiadające w istotnych elementach merytorycznych programowi szkolenia specjalizacyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej. Organ ma więc obowiązek ustalić, w dowolnej fazie postępowania, zarówno posiadanie statusu specjalisty i odbycie szkolenia specjalizacyjnego, jak i nienaganną postawę. Samo podanie nie musi natomiast, w dacie jego złożenia, a tym bardziej pod rygorem jego nierozpoznania, posiadać załączników w postaci kompletu dokumentów (dowodów), z których można będzie wywodzić spełnienie przez stronę tych warunków. Natura tych dowodów (w postaci dokumentów wydawanych stronie przez inne podmioty, często z krajów, w których standardy demokracji są w sposób oczywisty naruszone) wskazuje, że organ nie będzie nimi zwykle dysponował, a zatem będzie je musiał gromadzić w trybie art. 77 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Regulacje te z jednej strony przewidują zasadę gromadzenia dowodów przez organ, ale z drugiej - gdy natura dowodu wskazuje, że tylko strona może go przedstawić - wymagają jej współdziałania w rozpoznaniu istoty sprawy, co uprawnia do wezwania strony do przedstawienia określonych dokumentów (w trybie przewidzianym dla postanowienia dowodowego - art. 77 § 2 k.p.a.), a następnie (gdy takie wezwanie okaże się nieskuteczne, zaś ustalanej okoliczności nie można określić w inny sposób), poinformowania strony o niewykazaniu "przesłanki zależnej od strony", pod rygorem "wydania decyzji niezgodnej z żądaniem strony". To zatem te regulacje prawne przesądzały, że jeżeli przepisy powszechnie obowiązujące nie czynią z dowodu (dokumentu) załącznika do podania, to rygorem nieprzedstawienia takiego dokumentu przez stronę nie jest pozostawienie podania bez rozpoznania (a więc odstąpienie od próby załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem), lecz skutek przeciwny - załatwienie sprawy w drodze decyzji orzekającej o istocie sprawy, ale naturalnie z uwzględnieniem takiego materiału dowodowego (determinującego kierunek rozstrzygnięcia), który organowi udało się, z udziałem strony, lub bez niego, zgromadzić. Odmienne działanie jest bowiem przejawem pozbawiania strony prawa do uzyskania decyzji orzekającej o istocie sprawy, do której co do zasady ta ma prawo na podstawie art. 104 § 1 in fine k.p.a. Stanowi więc nieuprawnione powstrzymywanie się od załatwienia sprawy, a tym samym spełnia przesłanki pozostawania organu w bezczynności w rozumieniu art. 53 § 2b i art. 149 § 1-1b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie zmienia powyższego twierdzenia powoływany przez organ zarzut naruszenia m.in. art. 7 ust. 2aa ustawy. Regulacja ta nakłada na ministra właściwego do spraw zdrowia obowiązek ogłoszenia wykazu dokumentów, które poświadczają spełnienie warunków, o których mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3-5 i 9 ustawy. Wykaz ten stanowi zatem urzędowy komunikat dla interesantów, pozwalający im przygotować się pod względem zasobu dowodów jeszcze przed wszczęciem postępowania, minimalizując ryzyko składania nieskutecznych merytorycznie wniosków, zwłaszcza wskutek nieznajomości prawa. Nie stanowi natomiast o warunkach formalnych wniosku, bowiem przedłożenie wymienionych przez Ministra dokumentów, co do zasad ma przemawiać za spełnieniem określonego wymagania z art. 7 ust. 2a pkt 3-5 i 9 ustawy, nie zaś stanowić wymóg formalny wniosku. W podsumowaniu niniejszych rozważań należy także zwrócić uwagę na dwie dodatkowe kwestie o istotnym znaczeniu, których organ nie dostrzega, załatwiając sprawę skarżącego wyłącznie formalnie. Po pierwsze, strona przedkłada konkretny materiał dowody na poparcie twierdzeń o spełnieniu wymagań z art. 7 ust. 2a pkt 5 i 9 ustawy. Nie przesądzając w tym miejscu jego oceny i wpływu na końcowe rozstrzygnięcie zwrócić należy uwagę, że przesłanki z pkt 5 i 9 mają charakter oceny, a nadto porównawczy. Odnośnie więc do wykazywania się przez kandydata nienaganną postawą etyczną organ wymaga przedłożenia stosownego "zaświadczenia" od organu będącego jego odpowiednikiem w kraju pochodzenia strony. Tymczasem skarżący przedkłada oświadczenie, że takiego dokumentu w kraju pochodzenia nikt mu nie wyda, pomimo że posiada uprawnienia lekarza. Nadto, odnośnie do przesłanki stażu, organ domaga się przedłożenia dokumentu "określającego przebieg i czas trwania odbytego szkolenia specjalizacyjnego w dziedzinie Oftalmologii". Na tę okoliczność strona przedkłada więc informację właściwej jednostki naukowej kraju pochodzenia, wskazującą, że nie zostanie jej wydany dokument odpowiadający w swej treści temu, czego żąda od niego organ. Przedkłada jednakowoż "zaświadczenie", o ukończeniu stażu, który przebiegał wedle określonego programu, na okoliczność czego składa stosowną dokumentację źródłową, zawierającą m.in. wykaz wymaganych do odbycia stażu - mówiąc w uproszczeniu - godzin nauki, ilości wymaganych zaliczeń i wykonanych procedur medycznych. W tych okolicznościach żądanie organu uzupełnienia wniosku, niezależnie od powodów wskazanych na wstępie, stanowiło zachowanie formalistyczne. Organ ma ocenić, w ramach przysługujących mu uprawnień, czy zachodzą wymagające oceny i porównania przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 5 i 9 ustawy. Po drugie, w sprawie skarżącego wydano pozytywną decyzję Ministra Zdrowia, która, co należy założyć, wobec oczywistości takiego wniosku, bazowała na materiale dowodowym identycznym z tym przedłożonym organowi. Niezmiernie istotne jest więc to, co zostało całkowicie pominięte przez organ, który skupił się wyłącznie na formalistycznej ocenie wniosku strony, że decyzję Ministra poprzedziła opinia konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki. Opinia ta była pozytywna w zakresie wyrażenia zgody na wykonywanie zawodu lekarza przez skarżącego. Skoro tak, to okoliczności tej organ nie mógł pomijać i powinien ją co najmniej rozważyć, nie zaś kończyć postępowanie w sposób formalny. W państwie, w którym obowiązują rządzy prawa, nie do pogodzenia jest bowiem sytuacja, w której o tożsamej okoliczności (tych samych przesłankach) rozstrzygają dwa organy, przy czym jeden z nich, po przeprowadzeniu postępowania i zebraniu dowodów orzeka pozytywnie, drugi zaś, bez dostrzegania powyższego, a wręcz w całkowitym oderwaniu od tego, orzeka wyłącznie formalnie, pozbawiając stronę możliwości uzyskania oceny pozytywnej czy wyjaśnienia powodów, dla których pozytywna ocena nie może zostać wydana. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 215).