II GSK 919/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2456/21 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2021 r. nr KOC/6533/Dr/20 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lutego 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2456/21, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w sprawie ze skargi B. S. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 30 czerwca 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 29 października 2020 r. oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z 29 października 2020 r. wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 pkt. 1 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej: u.d.p.) oraz uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 23 709,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. W. w W. w rejonie nr [...] w dniach 12-25 marca 2020 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o pow. 49,50 m2 oraz dwóch reflektorów o pow. 0,0875 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Na skutek odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 30 czerwca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję organu odwoławczego złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 29 października 2020 r. oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nałożenia kary pieniężnej skarżący wskazywał na brak legitymacji biernej po jego stronie, składając do akt sprawy już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym umowę z 30 listopada 2019 r. zawartą z A. Sp. z o.o. i twierdząc, że oddał tej spółce do dyspozycji nośnik frontlight usytuowany przy ul. W. w W. i nie dokonywał montażu i ekspozycji obrazu reklamy, nie montował tej reklamy, a tym samym nie może ponosić za nią odpowiedzialności. Skarżący wskazał też, że nie jest właścicielem reklamy. Sąd uznał, że znajdująca się w aktach umowa jest częściowo mało czytelna, ale w skardze strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z umowy z 30 października 2019 r. wraz z załącznikiem nr 1, które dołączyła do skargi. Sąd wniosek uwzględnił i stwierdził, że wskazane umowy są niemalże identyczne w treści z wyjątkiem daty ich zawarcia, co powinno być przedmiotem wyjaśnień przy ponownym rozpoznaniu sprawy, gdyż obie umowy dotyczą wynajęcia powierzchni reklamowej przez skarżącego na ul. W. w W. i korespondują ze stanowiskiem skarżącego zawartym w skardze. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie całkowicie pominęły w swoich rozważaniach argumentację skarżącego prezentowaną już w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawiony dowód w postaci umowy z 30 listopada 2019 r. identycznej w treści z umową załączoną do skargi, z wyjątkiem daty zawarcia. Sąd uznał to za istotne uchybienie procesowe, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wszystkie wskazywane przez skarżącego okoliczności w postępowaniu administracyjnym wskazywały, że wynajmował nośnik reklamowy i nie jest właścicielem reklamy, a w dodatku w umowie brak stwierdzenia, że jest właścicielem nośnika. Sąd uznał również za zasadne zarzuty skargi odnośnie do nieustalenia usytuowania reklamy w pasie drogowym oraz wytyczeni jego granic w oparciu o ustalenia dotyczące innej reklamy. Znajdujący się w aktach administracyjnych szkic geodezyjny określający wymiary reklamy nie dotyczy reklamy będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Na bazie zebranych dowodów oraz poczynionych na ich tle przez organy ustaleń i ocen, przedwczesną – zdaniem Sądu - byłaby ocena, iż sporny nośnik reklamowy był posadowiony w pasie drogowym. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie są wystarczające do wydania decyzji w sprawie, gdyż nie wskazują jednoznacznie usytuowania reklamy w pasie drogi. Wyrys mapy ewidencyjnej załączony do akt przez organ odwoławczy określa jedynie granice działki na której usytuowany jest pas drogi. Podobnie Sąd ocenił wrysowany ręcznie przez pracownika organu obiekt reklamy i ręczne (pisakiem) zaznaczenie granic pasa drogi. Zdaniem Sądu brak jest w aktach sprawy mapy do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego (sporządzonej przez geodetę mapy), który określałby linie graniczne pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., oraz kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy skarżącego z tymi liniami, które to pozwalałoby na stwierdzenie zajęcia pasa drogowego w okresie wskazanym w wydanych w sprawie decyzjach. Zebrany w sprawie materiał dowodowy Sąd uznał zatem za niewystarczający i niepozwalający na dokonanie jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. W ocenie Sądu ponowna decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących faktów w przedmiocie ustalenia granic pasa drogowego i usytuowania w nim spornej reklamy, za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie złożył organ, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 40 ust. 12 u.d.p. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów i uznanie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wiadomo, czy skarżący jest legitymowany do bycia stroną postępowania, podczas gdy powinien być uznany za stronę postępowania i adresata decyzji, bowiem z ww. przepisów wynika, że obciążony karą powinien być podmiot faktycznie zajmujący pas drogowy; 2. art. 40 ust. 12 pkt 1 u.p.d. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.p.d. w zw. z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz.1572; dalej: rozporządzenie) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie, z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego; 3. przepisów § 75-77 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. opisanemu wyżej wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia przez Sąd, że w sprawie nie przeprowadzono w sposób prawidłowy postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia strony postępowania administracyjnego, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia tej okoliczności i wydania decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazało powody, dla których uznało skarżącego za stronę postępowania, równolegle wskazując, że strona postępowania nie przedstawiła dowodu wskazującego jednoznacznie, że stan faktyczny sprawy jest inny niż ustalony w decyzji Kolegium, co również zostało zawarte w uzasadnieniu decyzji Kolegium; 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1568; dalej: k.p.c.) polegające na błędnym wywiedzeniu z przeprowadzonego dowodu uzupełniającego z dokumentu - umowy wraz z załącznikiem z dnia 30 października 2019 r. - wniosku, że nie wiadomo, czy skarżący jest stroną w niniejszym postępowaniu, podczas gdy analiza postanowień powyższej umowy powinna prowadzić Sąd do wniosku, że organ prawidłowo uznał skarżącego za stronę i jednocześnie adresata decyzji, które to uchybienia miały istotne znaczenie w sprawie i w rezultacie skutkowały uchyleniem decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy; 6. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono przebiegu granicy pasa drogowego oraz nie wskazano, na jakiej podstawie ustalono przebieg granicy pasa drogowego ul. W. w w rejonie nr [...], podczas gdy rzeczywiste granice tego pasa drogowego przebiegają po granicy działki drogowej nr [...] z działką nr [...], biegnącej w miejscu zlokalizowania reklamy wzdłuż budynku, na ścianie którego była umieszczona przedmiotowa reklama na wspornikach, a co wynika z zebranego w sprawie przez organy materiału dowodowego, w szczególności z wypisu z rejestru gruntów, wydruku z mapy zasadniczej, wyrysu z mapy ewidencyjnej nieruchomości oraz wydruku z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego; 7. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia; 8. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do skarżącego decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi; 9. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu, że organy administracji nie podjęły wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy biorąc pod uwagę wszystkie podnoszone okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy w rzeczywistości należało oddalić skargę na decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, albowiem nie naruszyły one przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, polegający na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i zaniechaniu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego; 10. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wydruku z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego ul. W.w W. w rejonie nr [...] oraz kolizję reklamy z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego; 8. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd w/w przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego ul. W. w W. w rejonie nr [...] w dniach 12-25 marca 2020 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi Strony na decyzję SKO z 30 czerwca 2021 r. nr KOC/6533/Dr/20. Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi, ewentualnie, w sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy przez ten sąd z uwzględnieniem dyspozycji art. 185 § 2 p.p.s.a. Nadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu skarżącego kasacyjnie niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych - stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te mają ogólny charakter, sprowadzając się do kwestionowania prawidłowości poglądu Sądu pierwszej instancji o wadliwości przeprowadzonego w tej sprawie przez organy postępowania administracyjnego i konieczności jego ponowienia w zakresie dwóch kwestii, a mianowicie faktu umieszczenia reklamy w pasie drogowym z powodu wątpliwości co do przebiegu pasa drogowego oraz statusu skarżącego jako strony tego postępowania, tj. podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia, z powodu zawarcia przez niego umowy oddającej innemu podmiotowi do dyspozycji sporny nośnik frontlight. Sposób sformułowania tych dwóch grup zarzutów uzasadnia ich łączne rozpoznanie, zarzuty procesowe zostały bowiem sformułowane w ścisłym związku z zarzutami materialnymi, jako konsekwencje zarzutów materialnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obydwie grupy zarzutów nie zasługują na uwzględnienie, nie podważają bowiem skutecznie zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd trafnie uznał, że organy uchyliły się od obciążającego je obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego prawidłowej oceny, a także należytego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Powołany jako podstawa zarzutów procesowych art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Nie są zasadne zarzuty kasacyjne kwestionujące prawidłowość poglądu Sądu pierwszej instancji, że niewystarczające było przeprowadzone w tej sprawie postępowanie zmierzające do ustalenia czy skarżący ma status strony w tym postępowaniu. Prawidłowe ustalenie strony postępowania jako adresata decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem tej decyzji. Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że ta ważna okoliczność nie została ustalona w sposób niewątpliwy. Trafnie bowiem wskazał Sąd pierwszej instancji, że organ nie odniósł się do podnoszonych już w toku postępowania przez organem pierwszej instancji zarzutów w tym zakresie, w tym także do przedłożonej już wówczas do akt umowy z 30 listopada 2019 r. zawartej przez skarżącego z A. Sp. z o.o. (k. 9-10 akt adm.) i opartych na podstawie tej umowy twierdzeń skarżącego, że z tej umowy wynika, że oddał tej spółce do dyspozycji nośnik frontlight usytuowany przy ul. W. w W. i nie dokonywał montażu i ekspozycji obrazu reklamy, nie montował tej reklamy, a tym samym nie może ponosić za nią odpowiedzialności. Podkreślenia wymaga, że kontrolowana decyzja dotyczyła nałożenia na skarżącego sankcji administracyjnej w postaci administracyjnej kary pieniężnej. Ustalenie zatem statusu strony ma w niej szczególne znaczenie, błąd w tym zakresie prowadziłby bowiem do bezpodstawnego ukarania karą pieniężną podmiotu, który takiej odpowiedzialności administracyjnej nie powinien ponosić. Zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że organy w toku postępowania nie odniosły się do złożonej do akt sprawy umowy, nie dokonały analizy jej treści i nie skonfrontowały z nią argumentów podnoszonych przez skarżącego co do tego, że to nie on umieścił sporną reklamę, nie powinien zatem z tego tytułu odpowiadać. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest jedynie krótki, 5 wersowy akapit dotyczący strony postępowania, ale ma on jedynie ogólny charakter, w ogóle nie odnosząc się do podniesionych przez skarżącego zarzutów kwestionujących jego status strony i odwołujących się do treści zawartej przez niego umowy. Tych kwestii organ w ogóle nie rozważał i nie oceniał. Trafnie zatem nakazał Sąd pierwszej instancji, by w ponownie prowadzonym postępowaniu organ przeanalizował umowę znajdującą się w aktach administracyjnych, jak również treść umowy przedłożonej na etapie postępowania sądowego, zwracając w szczególności uwagę na różnice co do daty ich zawarcia. Nakazane przez Sąd organowi ustalenia uznać należy za niezbędne dla prawidłowego ustalenia podstawowej dla każdego postepowania administracyjnego przesłanki tj. statusu strony tego postępowania. Nie jest też zasadny zarzut kasacyjny, że Sąd naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a i art. 16 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej), gdyż błędnie wywiódł z przedłożonej przed sądem umowy, że skarżący nie jest stroną. Sąd takiego wniosku nie sformułował, jedynie nakazując organowi ustalenie tej istotnej w sprawie okoliczności faktycznej. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej materialnoprawne i procesowe zarzuty kwestionujące prawidłowość poglądu Sądu o wadliwości postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia statusu strony postępowania. Nie zasługują na uwzględnienie także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionującego pogląd Sądu, że niewystarczające było postępowanie administracyjne ustalające fakt, że będąca przedmiotem niniejszej sprawy reklama rzeczywiście umieszczona została w pasie drogowym. Zasadnie wprawdzie podniesiono w skardze kasacyjnej, że mapa dla celów prawnych nie jest wyłącznym środkiem dowodowym, przy pomocy którego można ustalić granice zajętego bez zezwolenia pasa drogowego (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej), jednakże według NSA trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że poczynione w tej sprawie przez organy ustalenia dotyczące przebiegu pasa drogowego były niewystarczające dla stwierdzenia, że sporna reklama rzeczywiście była umieszczona w pasie drogowym. Zasadnie zatem Sąd uznał, że błędem kontrolowanych organów było zaniechanie wykazania przebiegu granic spornego pasa drogowego za pośrednictwem załączonej z urzędu do akt sprawy dokumentacji inwestycyjnej oraz geodezyjno-kartograficznej. Utrwalony jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że na organach orzekających w sprawach nakładania administracyjnych kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia właściwego zarządcy ciąży obowiązek jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu zajmującego ten pas (por. m.in. wyroki NSA z: 20 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1598/21 i II GSK 1626/21; 23 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 289/21 i II GSK 1494/21; 6 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 626/21; 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 692/23). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela przyjęty w orzecznictwie pogląd, że warunkiem prawidłowości ustalenia odpowiedzialności prawnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej za to naruszenie jest zgromadzenie w aktach administracyjnych pewnego i wiarygodnego źródła ustalenia przebiegu granic pasa drogowego oraz jego powierzchni. Tego rodzaju dowodem źródłowym jest dokumentacja określająca podstawowe parametry geodezyjno-kartograficzne i techniczne pasa drogowego oraz położonej w jego ciągu drogi, a więc dokumentacja, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej (np. załączniki mapowe do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) lub podstawą założenia (aktualizacji) odpowiedniej ewidencji drogowej (zob. § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom, Dz.U. Nr 67, poz. 582; dalej: rozporządzenie z 16 lutego 2005 r., oraz akty go poprzedzające – np. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 lutego 2000r. w sprawie numeracji i ewidencji dróg oraz obiektów mostowych opubl. Dz.U. Nr 32, poz. 393 z późn. zm.). W orzecznictwie NSA podstawowe znaczenie w tym zakresie przypisuje się najczęściej książce drogi, stanowiącej część ewidencji dróg publicznych, której wzór aktualnie określa załącznik nr 1 do rozporządzenia z 16 lutego 2005 r. (por. wyroki NSA o sygn.: II GSK 1598/21 i II GSK 1626/21 oraz powołane w nich orzecznictwo), aczkolwiek dane wynikające z tego rodzaju dokumentu muszą zostać – w razie potrzeby – powiązane z odpowiednim materiałem geodezyjnym lub kartograficznym z okresu ustalenia i wyznaczenia w terenie linii rozgraniczających pas drogowy w związku z realizacją inwestycji drogowej (np. mapy załącznikowe do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pozwolenia na budowę lub pozwolenia na użytkowanie; mapy będące podstawą geodezyjnego wyznaczenia obiektu budowlanego w terenie lub geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej), jeżeli nie można w sposób pewny ustalić granic pasa drogowego odpowiadających jego parametrom technicznym (szerokości i powierzchni) ujawnionym w książce drogi (zob. zawarte w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia z 16 lutego 2005 r. objaśnienia do tabeli 8 książki drogi – parametry techniczne odcinka drogi: w kolumnie 35 /pas drogowy/ podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga /ulica/ oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska). W tej sprawie organ oparł się na założeniu, że linie rozgraniczające pasa drogowego pokrywają się z granicami geodezyjnymi działki drogowej. Podkreślenia jednak wymaga, że nie zawsze tak jest. Nie znajduje bowiem uzasadnienia normatywnego pogląd, że linie rozgraniczające pasa drogowego są zawsze wyznaczone przez granice geodezyjne działek drogowych. Dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków obejmują wprawdzie informacje dotyczące położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; u.p.g.k.), jednak granice pasa drogowego, rozumiane jako linie rozgraniczające grunt, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 pkt 1 u.d.p.), nie muszą pokrywać się z granicami geodezyjnymi działek ewidencyjnych oznaczonych jako drogi (szczególnie w odniesieniu do pasów drogowych wyznaczanych kilkadziesiąt lat temu). Trzeba również pamiętać, że dane ewidencyjne mają charakter wtórny i rejestracyjny, a zatem nie mogą samoistnie stanowić podstawy do kształtowania stanu prawnego, co nie podważa ich znaczenia jako urzędowego źródła danych. Wniosek ten jest uzasadniony w świetle art. 21 ust. 1 u.p.g.k. Przepis ten ogranicza zakres zastosowania danych z ewidencji gruntów i budynków jako podstawy informacyjnej aktów urzędowych organów jedynie do spraw związanych z planowaniem gospodarczym i przestrzennym, wymiarem podatków i świadczeń, oznaczaniem nieruchomości w księgach wieczystych, statystyką publiczną, gospodarką nieruchomościami oraz ewidencją gospodarstw rolnych. Dane te nie są zatem rozstrzygające jako podstawa wyznaczenia granic pasa drogowego w sprawach nałożenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie tego rodzaju pasa. Nie jest również wystarczające samo odwołanie się do treści Załącznika Nr 1 do aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który określając zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych w lp. 19.1 stanowi jedynie, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, niewchodzące w skład gruntów, o których mowa w lp. 22. Z przepisu tego nie wynika jednak, że granice ewidencyjne działki oznaczonej jako "droga" pokrywają się z granicami pasa drogowego, co oznacza, że bez przedłożenia dokumentów stanowiących podstawę ustalenia linii rozgraniczających pasa nie jest dopuszczalne przyjmowanie jakichkolwiek domniemań lub założeń, iż linie te pokrywają się z granicami tego rodzaju działek ewidencyjnych. Dokonując kontroli prawidłowości wykładni i zastosowania art. 40 ust. 12 u.d.p., trzeba także uwzględnić, że ustawodawca zmierzając do zapewnienia organom administracji drogowej określonej elastyczności i swobody w zakresie wyznaczania granic pasa drogowego, postanowił – uchylając art. 34 u.d.p. i wprowadzając w jego miejsce z mocą od dnia 21 września 2022 r. art. 34a – że rozmiar pasa drogowego wynika z rozmiaru terenu niezbędnego do usytuowania drogi uwzględniającego konieczność zapewnienia widoczności lub stanowiącego rezerwę w celu zmiany jej parametrów użytkowych lub technicznych. W związku z powyższym, weryfikacja przebiegu linii rozgraniczających pas drogowy powinna się odbywać co do zasady w świetle dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej oraz założenia lub aktualizacji odpowiedniej ewidencji drogowej. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty zasadnie zatem zostały uznane przez WSA za niewystarczające do ustalenia, że sporna reklama znajdowała się w pasie drogowym. W tej sprawie wymagało to precyzyjnego ustalenia, biorąc w szczególności pod uwagę fakt, że przebieg granicy pasa drogowego był w tej sprawie kwestionowany przez skarżącego, a obszar wkroczenia reklamy w pas drogowy niewielki – zważywszy, że sporna reklama o niewielkiej grubości była umieszczona na ścianie budynku. Podkreślenia wymaga także, że w tej sprawie brak było prawidłowo sporządzonego protokołu pomiaru spornej reklamy i nie ma pewności czy dokonane przez organ pomiary dotyczyły właściwej reklamy, na co zwracał uwagę skarżący w toku postępowania administracyjnego, a do czego organy się nie odniosły. Zasadnie więc uznał Sąd, że wobec opisanej niepewności co do ustaleń faktycznych w kwestii statusu skarżącego jako strony postępowania oraz co do umieszczenia reklamy w pasie drogowym, w tej sprawie nie jest pewne czy w ogóle zachodzą podstawy nałożenia kary pieniężnej. Mając powyższe na względzie NSA uznał, że kontrolowany wyrok odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ powinien dokonać prawidłowego ustalenia stanu faktycznego co do statusu strony oraz okoliczności faktycznej umieszczenia bez zezwolenia reklamy w pasie drogowym, biorąc pod uwagę zawartą powyżej ocenę prawną, i dopiero na tej podstawie rozważyć możliwość nałożenia sankcji w postaci kary pieniężnej. Wydane rozstrzygnięcie powinno też zostać prawidłowo uzasadnione, ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.