II GSK 912/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S.A. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 587/12 w sprawie ze skargi S. S.A. z siedzibą w R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości z sankcjami oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. (dalej: WSA we W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r. o sygn. akt III SA/Wr 587/12 oddalił skargę S. S.A. w R. (dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: Dyrektor DOR ARiMR) z dnia [...] października 2012 r., nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2010 r. z sankcjami wieloletnimi. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. P. Z. B. S. M. w likwidacji wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z siedzibą w S. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. Strona zadeklarowała 15 działek rolnych (w tym dla wariantu 5.1 w ramach pakietu 5 – ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000) o powierzchni 66,06 ha. W dniu [...] kwietnia 2010 r. Spółka uzyskała opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. (dalej jako opinia RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2010 r.), która potwierdziła powierzchnię deklarowaną w treści wniosku. W lipcu 2010 r. organ przeprowadził kontrolę na miejscu gruntów zgłoszonych do płatności i stwierdził nieprawidłowości. W dniu [...] lutego 2011 r. Spółka złożyła wniosek o przejęciu zlikwidowanego P. Z. B. S. M., którego jest następcą prawnym i wystąpiła o te same płatności do tych samych działek. W toku postępowania, w marcu 2012 r., organ przeprowadził kolejną kontrolę na miejscu i stwierdził nieprawidłowości. Decyzją ostateczną z dnia [...] października 2012 r. Dyrektor DOR ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z siedzibą w S. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] przyznającą Spółce płatność rolnośrodowiskową na 2010 r. z sankcjami wieloletnimi. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zasadnie przyznał Spółce płatności w ramach pakietu 3.1 oraz prawidłowo odmówił przyznania płatności dla wariantu 5.1, gdyż słusznie wykazał, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (66,06 ha) a stwierdzoną (43,26 ha) przekroczyła 50 %, co skutkowało także nałożeniem sankcji wieloletnich w kwocie 31.236 zł. Organ II instancji podkreślił, że powierzchnię działek rolnych ustalono na podstawie kontroli na miejscu z lipca 2010 r., a potwierdzono jej wyniki kontrolą na miejscu z marca 2012 r. Ustaleń kontrolnych Spółka skutecznie nie podważyła, natomiast w sprawie nie wystąpił oczywisty błąd, który Spółka mogła poprawić w każdym czasie po złożeniu wniosku, bo nie było nim nieprawidłowe wpisane we wniosku powierzchni działki rolnej i kilkakrotne jej powtórzenie. Zdaniem organu II instancji dla załatwienia sprawy nie miała znaczenia opinia RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2010 r., ponieważ w sprawie chodziło o zgodność treści wniosku ze stanem faktycznym, a nie o opinię sporządzoną przez eksperta przyrodniczego. W skardze do WSA we W. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Argumentowała, że wypełniając wniosek o płatności za 2010 r. wpisała powierzchnie działek rolnych ustalone w wyniku kontroli na miejscu z 2009 r. oraz opinii RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2010 r., wobec czego nie ponosi winy z powodu powstania nieprawidłowości polegającej na wykazaniu różnicy między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a stwierdzoną przez organ. Spółka uznała, że organ wydał decyzję opierając się na danych z kontroli na miejscu z lipca 2010 r. i marca 2012 r., ale nie wziął pod rozwagę wyników kontroli z 2009 r. oraz opinii RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2010 r. ani nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień, skorygowania wniosku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor DOR ARiMR wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r. WSA we W. skargę oddalił. Sąd I instancji uznał za bezsporne, że Spółka zadeklarowała we wniosku pomocowym za 2010 r. taką powierzchnię uprawianych gruntów rolnych, jaka została stwierdzona przez organ w 2009 r. (kontrola z lipca 2009 r. oraz opinia RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2010 r.). Jak prawidłowo wyjaśniły organy powierzchnia działek rolnych stwierdzona w 2009 r. nie mogła stanowić podstawy do określenia powierzchni działek deklarowanej w następnym roku kalendarzowym. Powierzchnia uprawianych gruntów i rodzaj uprawy, mogą bowiem ulec zmianie w każdym roku kalendarzowym. Dlatego też powierzchnia działek zadeklarowanych do płatności powinna być zgodna ze stanem faktycznym, jednakże prawodawca dopuszcza możliwość popełnienia błędu w treści wniosku. Zgodnie z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE z dnia 2 grudnia 2009 r. L 316, s. 65 ze zm.), dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Ponadto, zgodnie z ust. 2, zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. W ocenie Sądu I instancji wynikająca z tych przepisów możliwość odstąpienia od zmniejszeń i wykluczeń nie wystąpiła w tej sprawie. Błąd popełniony przez Spółkę nie był usprawiedliwiony. Wynikał z niedbalstwa w wypełnianiu wniosku, polegającego na braku staranności. Sąd podkreślił, że przy wypełnianiu wniosku strona powinna zachować szczególną staranność, a w razie potrzeby wystąpić np. o udzielenie informacji przez pracowników Agencji. Skarżąca Spółka nie skorzystała z tej możliwości. Przepisy normujące przyznawanie płatności potwierdzają, że rolnik odpowiada za treść wniosku i to na nim spoczywa obowiązek wykazania, że zachodzą przesłanki, które pozwalają na odstąpienie od wykluczeń stosowanych w przypadku rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną a kwalifikującą się do płatności. Spółka nie wykazała by błąd był wynikiem okoliczności niezawinionych i dlatego nie można było zastosować art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Niemożliwe było również zastosowanie art. 73 ust. 2 cyt. rozporządzenia, ponieważ strona nie poinformowała organu przed przeprowadzoną kontrolą, że wniosek jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia. Sąd I instancji podkreślił, że działanie Spółki było niekonsekwentne, bowiem z jednej strony Spółka wyjaśniła, że do płatności za 2010 r. zadeklarowała identyczną powierzchnię jak stwierdzona przez organ w 2009 r. i dlatego nie może ponosić negatywnych konsekwencji, zaś z drugiej strony wskazywała, że popełniła oczywistą omyłkę pisarską. Sąd uznał, że w pojęciu oczywistej omyłki nie mieści się taki błąd, który był konsekwentnie powtarzany w treści wniosku o płatność, a oczywistą omyłką nie jest też zadeklarowanie powierzchni niezgodnej ze stwierdzoną przez organ. Sąd przyjął, że Spółka nie podważyła skutecznie raportu kontroli na miejscu z lipca 2010 r., potwierdzonej raportem kontroli na miejscu z marca 2012 r., przez co nie zakwestionowała zasadniczych ustaleń stanu faktycznego, dokonanych w oparciu o dokumenty urzędowe, toteż zarzuty błędnego ustalenia stanu faktycznego były w całości chybione, tak samo jak zarzut naruszenia treści art. 139 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie naruszył zakazu reformationis in peius. Zdaniem Sądu I instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwoliło przyjąć, że w tej sprawie nie zostały naruszone normy prawa procesowego, w tym art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) oraz art. 7, art. 77, art. 76 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W braku stwierdzenia naruszeń prawa materialnego i procesowego WSA we W. orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. II Skargę kasacyjną złożyła Spółka. Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Wnosząca skargę kasacyjną Spółka na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego: – art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wniosek Spółki nie jest obarczony błędem oczywistym, który może być poprawiony w każdym momencie po złożeniu wniosku; – art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Spółka jest winna nieprawidłowości wynikających z różnicy w powierzchni działek wykazanych na podstawie opinii RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz kontroli organów w 2009 r. a stwierdzonych na podstawie kolejnej kontroli organów z 2010 i 2012 r., a wobec tego należy zastosować zmniejszenia w płatnościach i sankcje wieloletnie; 2. przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji bez wskazania, z jakich powodów należy uznać stanowisko Spółki o braku winy z jej strony w zakresie powstałych nieprawidłowości we wniosku za bezpodstawne; Sąd I instancji w sposób sprzeczny z okolicznościami faktycznymi uznał, że Spółka nie skorzystała z pomocy wyspecjalizowanych ośrodków w zakresie sporządzenia wniosku o przyznanie płatności, przy czym nie podał podstawy takiego ustalenia; – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie został naruszony art. 139 k.p.a., albowiem sytuacja Spółki w zaskarżonej decyzji Kierownika ARiMR nie została pogorszona, przy czym wobec Spółki wymierzono dodatkowo sankcje 3-letnie, w zakresie odmowy przyznania płatności w wariancie 5.1, na podstawie danych stwierdzonych podczas kontroli w trakcie postępowania przed organem I instancji ponownie rozpoznającym sprawę. Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną przedstawiła argumentację prawną przemawiającą za ich zasadnością. Dyrektor DOR ARiMR nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zostały spełnione warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Spółki została oparta na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności odnosi się do naruszeń prawa procesowego, gdyż wyeliminowanie tych uchybień zaskarżonego wyroku, pozwala odnieść się do podnoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów prawa materialnego, bowiem ocena tych naruszeń jest możliwa tylko przy stwierdzeniu, że wyrok nie narusza przepisów procesowych. W ocenie NSA nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez WSA we W. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie powodów, które legły u podstaw nie przyjęcia po stronie Spółki braku winy w nieprawidłowym wypełnieniu wniosku o dopłaty oraz stwierdzeniu, że objęta skargą decyzja nie narusza art. 139 k.p.a., choć ta decyzja wprowadza trzyletnią sankcję w ubieganiu się o płatności. W ocenie NSA nietrafny jest zarzut naruszenia przez WSA we W. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na sporządzeniu uzasadnienia wyroku bez wskazania powodów, które legły u podstaw nie przyjęcia braku winy Spółki w wypełnieniu wniosku oraz uznanie, że w sprawie rozpoznawanej przez Sąd I instancji nie doszło do naruszenia art. 139 k.p.a. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu NSA stwierdza, że w zakresie pierwszego zarzutu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji odniósł się do kwestii winy wnioskodawcy, dokonując obszernego wywodu w zakresie zasad wypełniania wniosku. Sąd ten podkreślił, że z przepisów prawa jednoznacznie wynika obowiązek szczególnej staranności przy wypełnianiu wniosku, bo ze względu na wyłączenia niektórych reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego, organy nie mają prawnej możliwości weryfikowania danych przedstawionych przez wnioskodawców. Dodatkowo podniósł, że Spółka działała niekonsekwentnie dokonując różnej oceny tego samego faktu, czyli podania zawyżonej powierzchni uprawianych gruntów. Twierdząc, że podała powierzchnię ustaloną przez organy w 2009 r. i jednocześnie, że jest to oczywista omyłka. Zatem w tym zakresie Sąd I instancji poprawnie przyjął, że wadliwe wypełnienie wniosku było skutkiem działania Spółki i z tego powodu nie może być traktowane jako działanie niezawinione. Z kolei w zakresie zarzutu odnoszącego się do braku stanowiska WSA we W. co do naruszenia art. 139 k.p.a., stwierdzić należy, że Sąd I instancji zawarł takie rozważania przyjmując, że w postępowaniu przed organami administracji publicznej nie doszło do naruszenia art. 139 k.p.a. Wprawdzie w tym zakresie stanowisko Sądu jest lakoniczne, jednak prawnie prawidłowe. Naruszenie art. 139 k.p.a. może mieć miejsce, co do zasady, przy stosowaniu przepisów prawa materialnego, a więc w sytuacji, gdy ustalenia faktyczne sprawy w obu instancjach administracyjnych są niewątpliwe, a organy różnie interpretują przepis prawa nakładający określony obowiązek. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca, gdyż decyzja objęta skargą, a więc sprawa, w której zapadł kontrolowany wyrok (decyzja z dnia [...] października 2012 r.), dotyczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r., a ta przewiduje 3 % sankcję, przy czym to rozstrzygnięcie zapadło po uchyleniu decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., co nastąpiło decyzją z dnia [...] września 2011 r. Sankcja w wysokości 1 % była orzeczona decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., która została usunięta z obrotu prawnego decyzją z dnia [...] września 2011 r. i tym rozstrzygnięciem przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względu na wady postępowania wyjaśniającego, czyli ustalenie powierzchni gruntów uprawniającej do pomocy. Ta decyzja nie jest przedmiotem kontroli objętej skarżonym wyrokiem, zatem NSA nie może odnosić się merytorycznie do problemu, który zaistniał w innym postępowaniu poprzedzającym skarżone rozstrzygnięcia. Z tego więc względu zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 139 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. jest merytorycznie niezasadny. W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 polegający na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu i przyjęciu, że Spółka ponosi winę za wadliwe wypełnienie wniosku o płatności i z tego powodu powinna ponieść prawem przewidziane konsekwencje (pomniejszenie płatności, sankcje). W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji jednoznacznie wypowiedział się w zakresie stosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Podkreślił, że zmniejszeń i wykluczeń w pomocy nie stosuje się, gdy rolnik złoży wniosek zgodnie ze stanem faktycznym lub wykaże, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Sąd podniósł także, że zastosowanie art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie może mieć miejsca w rozpoznawanej sprawie, bo Spółka nie spełniła wymogów przewidzianych w przepisie, czyli nie wypełniła wniosku zgodnie ze stanem faktycznym (tylko odnosząc się do dokumentów z poprzednich okresów) oraz, że w takim działaniu nie można dopatrzeć się jej winy, skoro na niej ciąży obowiązek poprawnego wypełnienia wniosku. Takie stanowisko zasługuje na aprobatę, dlatego NSA nie widzi podstaw do uwzględnienia tego zarzutu. Podkreśla, że w sprawie, w której zapadł kontrolowany wyrok nie ma podstaw do innej interpretacji działań Spółki, niż przyjęta przez WSA we W., bo działanie strony skarżącej kasacyjnie nie spełnia warunków do przyjęcia innego stanowiska niż w wyroku, choćby z tego powodu, że działania Spółki były sprzeczne z treścią art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, a więc rozbieżności co do powierzchni gruntów nie zostały zgłoszone przed dokonaniem tych ustaleń przez uprawnione organy. Wreszcie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wniosek skarżącej nie jest obarczony oczywistym błędem i z tego powodu może być poprawiony w każdym czasie. Zdaniem NSA trafnie przyjął Sąd I instancji, że błędy oczywiste to takie, które mają charakter pisarski lub wiążą się z przestawieniem liczb albo numerów działek lub nazw. W rozpoznawanej sprawie taka okoliczność nie występuje, bowiem wadliwe podanie powierzchni działek uprawiającej do pomocy nie może być traktowane jako oczywista omyłka niezależnie od przyczyn, które doprowadziły do takiego stanu. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną.