II GSK 900/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S.A. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 586/12 w sprawie ze skargi S. S.A. z siedzibą w R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. (dalej: WSA we W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r. o sygn. akt III SA/Wr 586/12 oddalił skargę S. S.A. w R. (dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: Dyrektor DOR ARiMR) z dnia [...] września 2012 r., znak [...] odmawiającą przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2010 r. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. P. Z. B. S. M. w likwidacji wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z siedzibą w S. o przyznanie płatności ONW na 2010 r. Strona zadeklarowała 35 działek rolnych oznaczonych lit. od A do AL o łącznej powierzchni 113,38 ha. W lipcu 2010 r. organ przeprowadził kontrolę na miejscu gruntów zgłoszonych do płatności i stwierdził nieprawidłowości. W dniu [...] lutego 2011 r. Spółka złożyła wniosek o przejęciu zlikwidowanego P. Z. B. S. M., którego jest następcą prawnym i wystąpiła o te same płatności do tych samych działek. W toku postępowania, w marcu 2012 r., organ przeprowadził kolejną kontrolę na miejscu i stwierdził nieprawidłowości. Decyzją ostateczną z dnia [...] września 2012 r. Dyrektor DOR ARiMR na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.), dalej: u.r.o.w. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] maja 2012 r. odmawiającą Spółce przyznania płatności ONW na 2010 r. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji trafnie odmówił przyznania wnioskowanej płatności wykazując, że różnica pomiędzy powierzchnią gruntów rolnych stwierdzoną w toku kontroli na miejscu zarówno w lipcu 2010 r. (94,08 ha), jak i w marcu 2012 r. (94,10 ha) a deklarowaną przez Spółkę (113,38 ha) wyniosła ponad 20 %, co musiało skutkować odmową przyznania płatności. Organ II instancji podkreślił, że ustalenia obu kontroli potwierdziły też inne dowody – fotografie i szkice pomiarowe gruntów. W skardze do WSA we W. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Argumentowała, że wypełniając wniosek o płatności za 2010 r. wpisała powierzchnie działek rolnych ustalone w wyniku kontroli na miejscu z 2009 r., wobec czego nie ponosi winy z powodu powstania nieprawidłowości polegającej na wykazaniu różnicy między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a stwierdzoną przez organ. Spółka uznała, że organ wydał decyzję opierając się na danych z kontroli na miejscu z lipca 2010 r. i marca 2012 r., ale nie wziął pod rozwagę wyników kontroli z 2009 r. ani nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień, skorygowania wniosku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor DOR ARiMR wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r. WSA we W. skargę oddalił. Sąd I instancji uznał za bezsporne, że Spółka zadeklarowała we wniosku pomocowym za 2010 r. taką powierzchnię uprawianych gruntów rolnych, jaka została stwierdzona przez organ w 2009 r. Jak prawidłowo wyjaśniły organy powierzchnia działek rolnych stwierdzona w 2009 r. nie mogła stanowić podstawy do określenia powierzchni działek deklarowanej w następnym roku kalendarzowym. Powierzchnia uprawianych gruntów i rodzaj uprawy, mogą bowiem ulec zmianie w każdym roku kalendarzowym. Dlatego też powierzchnia działek zadeklarowanych do płatności powinna być zgodna ze stanem faktycznym, jednakże prawodawca dopuszcza możliwość popełnienia błędu w treści wniosku. Zgodnie z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE z dnia 2 grudnia 2009 r. L 316, s. 65 ze zm.), dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Ponadto, zgodnie z ust. 2, zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. W ocenie Sądu I instancji wynikająca z tych przepisów możliwość odstąpienia od zmniejszeń i wykluczeń nie wystąpiła w tej sprawie. Błąd popełniony przez Spółkę nie był usprawiedliwiony. Wynikał z niedbalstwa w wypełnianiu wniosku, polegającego na braku staranności. Sąd podkreślił, że przy wypełnianiu wniosku strona powinna zachować szczególną staranność, a w razie potrzeby wystąpić np. o udzielenie informacji przez pracowników Agencji. Skarżąca Spółka nie skorzystała z tej możliwości. Przepisy normujące przyznawanie płatności potwierdzają, że rolnik odpowiada za treść wniosku i to na nim spoczywa obowiązek wykazania, że zachodzą przesłanki, które pozwalają na odstąpienie od wykluczeń stosowanych w przypadku rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną a kwalifikującą się do płatności. Spółka nie wykazała by błąd był wynikiem okoliczności niezawinionych i dlatego nie można było zastosować art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Niemożliwe było również zastosowanie art. 73 ust. 2 cyt. rozporządzenia, ponieważ strona nie poinformowała organu przed przeprowadzoną kontrolą, że wniosek jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia. Zdaniem Sądu I instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwoliło przyjąć, że w tej sprawie nie zostały naruszone normy prawa procesowego, w tym art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), dalej: u.p.b. oraz art. 7, art. 77, art. 76 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W braku stwierdzenia naruszeń prawa materialnego i procesowego WSA we W. orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. II Skargę kasacyjną złożyła Spółka. Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Wnosząca skargę kasacyjną Spółka na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Spółka jest winna nieprawidłowości wynikających z różnicy w powierzchni działek zadeklarowanych według kontroli organów w 2009 r. a stwierdzonych na podstawie kolejnej kontroli organów z 2010 r., a wobec tego należy zastosować zmniejszenia w płatnościach; 2. przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 u.p.b. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przyjął uzasadnienie organów oparte na niepełnym materiale dowodowym, a to bez odniesienia się organów do wyników kontroli przeprowadzonej w 2009 r., doprowadzając do braku wyjaśnienia sprawy oraz że organy w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy; b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja była kolejną decyzją w sprawie, uprzednio uchyloną przez organ odwoławczy, który zakwestionował wyniki obu kontroli, zarówno z 2009 r., jak i z 2010 r. i zalecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy odniesienie się do wyników obu kontroli; c) art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji bez wskazania, z jakich powodów należy uznać stanowisko Spółki o braku winy z jej strony w zakresie powstałych nieprawidłowości we wniosku za bezpodstawne; Sąd I instancji uznał, że Spółka nie skorzystała z pomocy wyspecjalizowanych ośrodków w zakresie sporządzenia wniosku o przyznanie płatności, przy czym nie podał podstawy takiego ustalenia. Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że organy nie wykazały w tej sprawie dlaczego za niemiarodajne uznały wyniki kontroli na miejscu z 2009 r. Skoro Spółka wypełniła wniosek o płatność za 2010 r. na podstawie danych z raportu kontroli, przeprowadzonej w połowie 2009 r., to opierając się na ustaleniach zawartych w tym dokumencie urzędowym działała w zaufaniu do organów państwa, czyli w przekonaniu o zgodności deklaracji wniosku ze stanem rzeczywistym. Jeżeli zatem popełniła błąd, to nie był on zawiniony. W ocenie Spółki organ nie uzasadnił należycie dlaczego za miarodajne dla przyznania płatności za 2010 r. uznał wyniki kontroli na miejscu z lipca 2010 r., potwierdzone wynikami kontroli z marca 2012 r. Spółka skarżąca argumentowała ponadto, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone wadliwie, bo organy nie zweryfikowały różnych względem siebie wyników kontroli z 2009, 2010 i 2012 r., dotyczących tych samych gruntów rolnych. Z tych powodów zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i jako wadliwy powinien zostać uchylony. Dyrektor DOR ARiMR nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zostały spełnione warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Spółki została oparta na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności odnosi się do naruszeń prawa procesowego, gdyż wyeliminowanie tych uchybień zaskarżonego wyroku, pozwala odnieść się do podnoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów prawa materialnego, bowiem ocena tych naruszeń jest możliwa tylko przy stwierdzeniu, że wyrok nie narusza przepisów procesowych. W ocenie NSA nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez WSA we W. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 u.p.b. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji na podstawie ustaleń faktycznych sprawy, które organy przyjęły z naruszeniem przepisów prawa. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wyrok Sądu I instancji nie wziął pod uwagę faktu, że kontrolowana decyzja była kolejną w sprawie, zatem organ odwoławczy powinien w tym rozstrzygnięciu uwzględnić wcześniejsze ustalenia dotyczące wyników kontroli z 2009 i 2010 r. Wreszcie za nietrafny NSA uznaje zarzut naruszenia przez WSA we W. art. 141 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się szczegółowo do tych zarzutów stwierdzić należy, że naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 u.p.b., polegające na wadliwie przeprowadzonej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, bo oparcie podstawy faktycznej wyroku na ustaleniach organów poczynionych z naruszeniem przepisów k.p.a. odnoszących się do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jest nietrafne i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Sąd I instancji poprawnie przyjął, że podstawą przyznania płatności jest wniosek podmiotu, który występuje o stosowną pomoc. Zatem podmiot taki jest odpowiedzialny za poprawne wypełnienie wniosku i ma dołożyć szczególnej staranności, by wniosek odpowiadał wymaganiom wskazanym w ustawie. W rozpoznawanej sprawie faktem bezspornym jest, że Spółka zadeklarowała we wniosku powierzchnię gruntów rolnych ustaloną dla wcześniejszego okresu płatności. Trafnie przyjęły organy, a Sąd I instancji to zaaprobował, że takie ustalenie nie może być podstawą przyznania pomocy, gdyż płatności są przyznawane do faktycznie uprawianych (wykorzystywanych) powierzchni gruntów, która w różnych okresach gospodarczych może się zmieniać. Zatem wnioskodawca wypełniając wniosek ma podać w nim prawdziwe dane co do powierzchni uprawniającej do pomocy. W tym zakresie modyfikacji podlegają zasady prowadzenia postępowania dowodowego, co wyraźnie wskazano w treści art. 3 ust. 2 u.p.b., a przez to ograniczona została rola organu w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy. Takie ukształtowanie zasad postępowania wymaga od wnioskodawcy staranności przy sporządzeniu wniosku, gdyż wyłącza możliwość korekty danych w nim zawartych w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Twierdzenie przez Spółkę w skardze kasacyjnej, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, bo zaakceptował negatywną ocenę organów w odniesieniu do sposobu wykazania powierzchni uprawnionej do dopłat, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Słusznie wskazał WSA we W., że zadeklarowanie przez Spółkę do płatności za 2010 r. powierzchni gruntów stwierdzonej przez organ w 2009 r. nie zwalnia Spółki z obowiązku podania właściwej powierzchni, a tym samym nie stanowi naruszenia przepisów postępowania. W świetle tych stwierdzeń należy przyjąć, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 u.p.b. nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W związku z tym zarzutem NSA wskazuje, że z formalnego punktu widzenia przy oddaleniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. może polegać na niezastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy sąd powinien ten przepis stosować. Toteż w podstawie zarzutu wyraźnie należy wskazać na czym polega niezastosowanie i jaki ma wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna w zarzucie nie podnosi braku zastosowania tego przepisu, jednak w uzasadnieniu wskazuje, że wadliwego działania Sądu I instancji dopatruje się w niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i nie uchyleniu decyzji w sytuacji, gdy naruszała ona przepisy postępowania. W takiej sytuacji NSA mógł odnieść się merytorycznie do zarzutu, co wynika wprost ze stanowiska utrwalonego w judykaturze (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1). W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. W zakresie formalnym do tego zarzutu skargi kasacyjnej należy odnieść uwagi prezentowane w stosunku do zarzutu wcześniejszego. Dodatkowo wskazać należy, że podniesienie określonego zarzutu w stosunku do wyroku będącego przedmiotem skargi kasacyjnej wymaga wykazania w uzasadnieniu skargi wpływu tego naruszenia na wynik sprawy i jego istotnego charakteru dla rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna tych warunków nie wypełnia. W zarzucie Spółka wskazuje, jej zdaniem, naruszone przepisy, ale w uzasadnieniu nie rozwija tego zarzutu, zarówno co do charakteru naruszenia oraz jego wpływu na rozstrzygnięcie. W tym zakresie ogranicza się tylko do stwierdzenia, że wypełnienie wniosku nastąpiło w oparciu o dane z przeprowadzonej kontroli, zatem na podstawie urzędowego dokumentu oraz przytoczenia tezy wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. o sygn. akt III SA 729/84 (publik. ONSA z 1984 r. nr 2, poz. 117). Tak postawiony zarzut jest formalnie niezasadny. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez WSA we W. art. 141 § 1 p.p.s.a. Spółka w zarzucie kasacyjnym powołuje ten przepis, twierdząc, że został naruszony przez WSA we W., przy czym w uzasadnieniu nie wyjaśnia na czym polega to naruszenie. Tym samym nie daje podstaw do dokonania kontroli kasacyjnej we wskazanym zakresie. Podkreślić należy, że postępowanie kasacyjne może się toczyć tylko w zakresie podniesionych naruszeń i w kierunku wyznaczonym przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Brak tych elementów nie daje NSA podstaw do kontroli wyroku i z tego powodu ten zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za wadliwy, a przez to nie nadający się do uwzględnienia. Poza tym art. 141 § 1 p.p.s.a. ma oznaczoną treść i w żaden sposób nie łączy się ona z naruszeniami wskazanymi w tym zarzucie. W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 polegający na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu i przyjęciu, że Spółka ponosi winę za wadliwe wypełnienie wniosku o płatności i z tego powodu powinna ponieść prawem przewidziane konsekwencje (pomniejszenie płatności, sankcje). W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji jednoznacznie wypowiedział się w zakresie stosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Podkreślił, że zmniejszeń i wykluczeń w pomocy nie stosuje się, gdy rolnik złoży wniosek zgodnie ze stanem faktycznym lub wykaże, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Sąd podniósł także, że zastosowanie art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie może mieć miejsca w rozpoznawanej sprawie, bo Spółka nie spełniła wymogów przewidzianych w przepisie, czyli nie wypełniła wniosku zgodnie ze stanem faktycznym (tylko odnosząc się do dokumentów z poprzednich okresów) oraz, że w takim działaniu nie można dopatrzeć się jej winy, skoro na niej ciąży obowiązek poprawnego wypełnienia wniosku. Takie stanowisko zasługuje na aprobatę, dlatego NSA nie widzi podstaw do uwzględnienia tego zarzutu. Podkreśla, że w sprawie, w której zapadł kontrolowany wyrok nie ma podstaw do innej interpretacji działań Spółki, niż przyjęta przez WSA we W., bo działanie strony skarżącej kasacyjnie nie spełnia warunków do przyjęcia innego stanowiska niż w wyroku, choćby z tego powodu, że działania Spółki były sprzeczne z treścią art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, a więc rozbieżności co do powierzchni gruntów nie zostały zgłoszone przed dokonaniem tych ustaleń przez uprawnione organy. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną.