II GSK 895/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1884/18 w sprawie ze skargi A. L. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia 16 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia 16 lipca 2018 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz A. L. 1650 (jeden tysiąc sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania.

I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 14 marca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1884/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę A.L. na postanowienia Ministra Infrastruktury z 16 lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Za podstawę tego rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Wnioskiem z 23 grudnia 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] (GDDKiA), na podstawie art. 26 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (akt. tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 479; dalej: u.p.e.a.) zwrócił się do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wobec A.L. (skarżący), celem wyegzekwowania realizacji obowiązku wynikającego z prawomocnej decyzji administracyjnej tego organu z 11 października 2016 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 36 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2018 r., poz. 2068). Decyzja ta zobowiązywała skarżącego do przywrócenie stanu poprzedniego pasa drogowego drogi ekspresowej [...], km 2+900, w N., rejon skrzyżowania z ul. [...]1, poprzez usunięcie, umieszczonych bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, odcinków sieci światłowodowej (rejon skrzyżowania z ul [...]2 oraz km 10+345 w P., rejon skrzyżowania z ul. [...]2). Jako środek egzekucyjny zaproponowano nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. Postanowieniami z 27 stycznia 2017 r. i 24 czerwca 2017 r. Wojewoda [...] nałożył na skarżącego grzywny w celu przymuszenia, w łącznej kwocie 6.000 zł. Postanowieniem z 2 stycznia 2018 r., organ egzekucyjny wezwał skarżącego do wykonania obowiązku określonego we wskazanym tytule wykonawczym oraz nałożył na skarżącego grzywnę w kwocie 3.000 zł. Zaskarżonym do WSA w Warszawie postanowieniem z 16 lipca 2018 r., nr [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów dotyczących niewyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ egzekucyjny przy wyborze zastosowanego środka egzekucyjnego, Minister Infrastruktury podniósł, że możliwość zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia wynika wprost z treści art. 1a pkt 12 lit b u.p.e.a., który - wskazany przez wierzyciela - organ egzekucyjny zastosował. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 119 § 3 u.p.e.a. poprzez niewyjaśnienie na jakiej podstawie organ egzekucyjny uznał, że najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym jest w okolicznościach sprawy nałożenie grzywny w wysokości 3.000 zł, organ powołał się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. Organ uznał, że nałożenie w pierwszej kolejności na zobowiązanego środka przymusu w postaci wykonania zastępczego byłoby bardziej dolegliwe, bowiem wiązałoby się z wysokimi kosztami, związanymi z wyceną robót, wyłonieniem wykonawcy, które w całości obciążałyby zobowiązanego i które zobowiązany musiałby ponieść niezależnie od kosztów wykonania robót przez wykonawcę. Natomiast szerokie możliwości uniknięcia zapłaty grzywny lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 17 § 1 i art. 122 § 3 u.p.e.a. w zw. z art 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (akt. tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: k.p.a.). WSA, oddalając skargę na powyższe postanowienie wskazał, że z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w sprawie - przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego - organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych - grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego (art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a.). WSA stwierdził, że grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym w celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Stosując ten środek organ musi rozważyć wysokość grzywny, która służyć będzie realizacji celu, jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu zobowiązanego, który obowiązku nie realizuje dobrowolnie, do wykonania ciążącej na nim powinności. WSA stwierdził, że grzywna jest środkiem, który "w istocie przedstawia najmniejsze obciążenie dla strony, dając jej możliwość samodzielnego wykonania obowiązku, a nie tak jak w przypadku wykonania zastępczego, nakłada na stronę obowiązek poniesienia dalszych kosztów wykonania tego obowiązku przez inny podmiot". WSA zauważył, że stosownie do art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, przy czym grzywnę nakłada się również wtedy, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zdaniem WSA, organ powinien kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności, dokonując wyboru środków egzekucyjnych, "bacząc, by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku". WSA zauważył, że w orzecznictwie NSA podkreśla się, że zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia, a pierwszeństwo wykonania zastępczego powinno mieć miejsce wyjątkowo, kiedy np. grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (wyroki NSA: z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10; z 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 518/11, z 26 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1387/10), co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. WSA stwierdził, że organy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla strony i odpowiadającego najlepiej treści nałożonego obowiązku i dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, które w niniejszej sprawie nie spełniłoby warunku z art. 7 § 2 u.p.e.a., a spełnia go grzywna w celu przymuszenia. Jednocześnie WSA stwierdził, że pomimo dwukrotnych prób przymuszenia skarżącego do wykonania obowiązku (postanowienia Wojewody Śląskiego z 27 stycznia oraz 24 czerwca 2017 r.), "wybór grzywny jako środka egzekucyjnego celem skłonienia skarżącego do wykonania wskazanego powyżej obowiązku był optymalny i uzasadnienie tego wyboru zasługuje na aprobatę". Odnosząc się do zarzutu nieuzasadnienia wysokości nałożonej na skarżącego grzywny, WSA podkreślił, że grzywna w celu przymuszenia nie jest sankcją karną, lecz środkiem dyscyplinującym i w związku z tym powinna być "nakładana w takim wymiarze, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczenie i poprzez to przeciąganie postępowania egzekucyjnego i oddalenie zastępczego wykonania obowiązku". Zdaniem WSA, zasada stosowania najmniej uciążliwego środka nie została przez organ egzekucyjny naruszona, organ wybrał bowiem najmniej uciążliwy dla zobowiązanego środek egzekucyjny. WSA zauważył, że "organ w sposób dosyć lakoniczny przywołał okoliczności, jakie zostały wzięte pod uwagę przy podjęciu tego rozstrzygnięcia, to jednak podstawowe znaczenie miał fakt, iż niewątpliwie skarżący na przestrzeni dwóch lat przynajmniej trzykrotnie uchylał się od wykonania nałożonego na niego obowiązku". Zdaniem WSA, "okoliczność długotrwałego uchylania się od wykonania prawomocnego obowiązku stanowiła jedną z przesłanek nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a także została uwzględniona przy określeniu jej wysokości na poziomie 3.000 zł". II. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A.L. i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o: uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; w razie stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, na zasadzie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i orzeczenie wyrokiem o uwzględnieniu skargi i uchylenie w całości postanowienia Ministra Infrastruktury z 16 lipca 2018 r. oraz postanowienia Wojewody [...] z 2 stycznia 2018 r.; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 1 p.p.s.a., poprzez wyjście poza granice kompetencyjne objęte postępowaniem sądowym z zakresu kontroli działalności administracji publicznej i uzupełnienie ex post postanowień organów egzekucyjnych w toku postępowania sądowego do czego sąd I instancji nie miał kompetencji; b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. oraz art. 119 § 2 u.p.e.a., poprzez oddalenie skargi i niewłaściwe uznanie, że organy egzekucyjne prawidłowo dokonały wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jako środka najmniej uciążliwego dla skarżącego oraz uznaniu, że organy egzekucyjne nie miały obowiązku wyjaśnienia zasadności przesłanek jakimi kierowały się przy wyborze zastosowanego środka egzekucyjnego w postaci nałożenia kary grzywny; c) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 119 § 3 u.p.e.a., poprzez oddalenie skargi i niewłaściwe przyjęcie, iż organy egzekucyjne nie miały obowiązku wyjaśnienia na jakiej podstawie uznały, iż najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym jest w okolicznościach sprawy środek egzekucyjny w postaci nałożenia kary grzywny w wysokości 3.000 zł, skoro organy nie zbadały i nie ustaliły w jakimkolwiek zakresie i na jakiej podstawie wymierzają grzywnę w wysokości 3.000 zł, co naruszało zasadę niezbędności wyrażoną w art. 7 § 3 u.p.e.a.; d) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 i 2 oraz 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez oddalenie skargi i nieprawidłowe uznanie, że postanowienia wydawane w toku postępowania egzekucyjnego zawierały wystarczające uzasadnienie w zakresie zasadności oraz wysokości nałożonej grzywny podczas gdy sam sąd I instancji przyznał, że uzasadnienie było lakoniczne w tym zakresie i nie zawierało jednoznacznego uzasadnienia dla zastosowanie konkretnego środka egzekucyjnego, w konkretnie podanej wysokości. Argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów zawarto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, jak też nie zostały spełnione przesłanki wymagające uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę w granicach skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jak wynika z podniesionych zarzutów oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący podważa stanowisko sądu pierwszej instancji, jakoby "organy egzekucyjne podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nadto dokonały też właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla strony i odpowiadającego najlepiej treści nałożonego obowiązku" (strona 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Wbrew powyższej tezie WSA, podzielić należy pogląd autora skargi kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji bezpodstawnie pominął zagadnienie właściwego wyboru środka egzekucyjnego, akceptując arbitralne założenie poczynione przez organ o konieczności ponownego zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wybór środka egzekucyjnego przez organ nie może być działaniem oderwanym od okoliczności sprawy. Decyzja w tym zakresie winna uwzględniać zarówno realia egzekwowanego obowiązku, jak i - skonkretyzowane w danych okolicznościach faktycznych - przesłanki wyboru oraz zastosowania środka egzekucyjnego. Każdorazowo łączy się to z koniecznością ustalenia, czy przewidywany środek egzekucyjny jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, a jednocześnie jego zastosowanie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji (art. 7 § 2 u.p.e.a.). W świetle powyższego teza sądu pierwszej instancji, że organy egzekucyjne podjęły w rozpoznawanej sprawie wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jest całkowicie nieusprawiedliwiona. Podkreślić należy niekonsekwencję sądu pierwszej instancji, który, z jednej strony, dostrzegł oczywistą nieskuteczność dwukrotnie już stosowanego środka w postaci grzywny w celu przymuszenia, a z drugiej strony uznał, że ponowny "wybór grzywny jako środka egzekucyjnego celem skłonienia skarżącego do wykonania wskazanego powyżej obowiązku był optymalny". WSA nie wyjaśnił przy tym, czy organ w sposób rzeczywisty rozważył możliwość i celowość zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, jakkolwiek stwierdził, że organ to zrobił oraz "uzasadnił dlaczego dokonał takiego, a nie innego wyboru". Tymczasem z ustaleń WSA wynika jedynie, że w tym zakresie organ uznał, że "grzywna jest środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego" i z tego powodu organ "przyjął, że nałożenie w pierwszej kolejności na zobowiązanego środka przymusu w postaci wykonania zastępczego byłoby bardziej dolegliwe, bowiem wiązałoby się z wysokimi kosztami, związanymi z wyceną robót, wyłonieniem wykonawcy, które w całości obciążałyby zobowiązanego i które zobowiązany musiałby ponieść niezależnie od kosztów wykonania robót przez wykonawcę". Jest zdaniem NSA oczywiste, że przytoczona wyżej ocena ma jedynie charakter założenia dokonanego przez organ, które jest oderwane od okoliczności sprawy, bowiem kwestia rzeczywistych kosztów wykonania zastępczego, obejmującego skonkretyzowany - nie zaś hipotetyczny - przedmiot egzekucji, nie została poddana analizie. Nie miał więc WSA podstaw do uznania, że "zaprezentowana ocena skutecznie broni się przed zarzutem dowolności", skoro akceptacja poglądu organu sprowadziła się do stwierdzenia, że grzywna jest "środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego", co nie zostało poddane weryfikacji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Zabrakło w sprawie istotnych ustaleń co do zakresu prac niezbędnych do przywrócenie stanu poprzedniego pasa drogowego, wskazanego w decyzji administracyjnej z 2016 r. (usunięcie ziemnego i napowietrznego odcinka sieci światłowodowej), co winna wskazać GDDKiA, jako podmiot uprawniony do żądania wykonania tego obowiązku. Dopiero dysponując takimi informacjami organ egzekucyjny będzie mógł ocenić, czy należy zastosować inny środek egzekucyjny niż wskazana we wniosku grzywna w celu przymuszenia - w tym przypadku wykonanie zastępcze - i czy jest on mniej uciążliwy dla zobowiązanego. Jest przy tym oczywiste, że wykonanie zastępcze prowadzi bezpośrednio do wykonania omawianego obowiązku, a więc spełniona byłaby w tym zakresie przesłanka określona w art. 30 u.p.e.a. Natomiast niezbędne jest ustalenie przybliżonych kosztów wykonania zastępczego, co będzie punktem wyjścia do oceny, czy w okolicznościach sprawy wykonanie zastępcze jest środkiem mniej uciążliwym dla zobowiązanego niż wymierzanie kolejnych grzywien w celu przymuszenia. Trzeba podkreślić, że dla przeprowadzenia tej oceny wystarczające będą dane szacunkowe, rozumiane jako średni koszt wykonania robót tego typu na lokalnym rynku, bowiem na tym etapie postępowania - wbrew tezie organu - nie jest konieczne czynienie szczegółowych ustaleń opartych na wycenie robót i dokonywanie wyboru wykonawcy. W tym stanie rzeczy trafne okazały się zarzuty podniesione w punktach b-d petitum skargi kasacyjnej. Za nieuzasadniony natomiast należało uznać zarzut podniesiony w punkcie a petitum skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 1 p.p.s.a., poprzez wyjście poza granice kompetencyjne objęte postępowaniem sądowym. Przepis ten określa przedmiot regulacji zawartej w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sformułowanie definicji sprawy sądowoadministracyjnej. Przepis art. 1 p.p.s.a. - co do zasady - nie jest więc wzorcem kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, stanowiąc w istocie dopełnienie normy ustrojowej, zawartej w przepisie art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz postanowienie Ministra Infrastruktury z 16 lipca 2018 r., nr [...]. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).