II GSK 886/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2670/13 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 8 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygnatura akt VI SA/Wa 2670/13 oddalił skargę J. P. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Organ) z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Zielonej Górze (dalej: ZUS), powołując się na przepis art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. - zwanej dalej: "ustawą o świadczeniach"), zwrócił się do Dyrektora Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o wydanie decyzji w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym skarżącego J. P. (dalej: skarżący) w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 1 kwietnia 2009 r., z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Wnioskodawca poinformował, że od dnia 1 kwietnia 1995 r. skarżący jest rencistą, zaś od dnia 1 sierpnia 1999 r. - emerytem. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ (dalej: Dyrektor LOW NFZ) decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., stwierdził, że skarżący podległ ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 marca 2009 r. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Decyzja została doręczona na adres strony skarżącej w dniu [...] stycznia 2011 r. Od decyzji tej skarżący nie wniósł odwołania. Skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., a następnie pismem z dnia [...] lutego 2012 r. wystąpił do Dyrektora Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ o ponowne wnikliwe rozpoznanie sprawy, o wznowienie postępowania, zmianę decyzji lub zmianę interpretacji na korzyść wnioskującego bez wznawiania postępowania. Pismem z dnia [...] marca 2012 r., Dyrektor LOW NFZ wezwał stronę skarżącą o sprecyzowanie swojego żądania. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. skarżący wystąpił do Dyrektora LOW NFZ z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją Dyrektora LOW NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r. Skarżący poinformował organ, iż złożył deklaracje ZUS, dzięki którym "wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody". Dyrektor Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora LOW NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez stronę skarżącą zażalenia, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie wskazał na nieprawidłowe przywołanie w podstawie prawnej postanowienia Dyrektora LOW NFZ przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednocześnie, Sąd podniósł, że organ pierwszej instancji, chociaż powołał się na art. 149 § 3 k.p.a., to w istocie jednak wdał się w ocenę wskazanej przez skarżącego podstawy wznowienia z art. 145 § 4 pkt 5 k.p.a. Sąd zauważył ponadto, że wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezesa NFZ zwrócono uwagą na konieczność zachowania miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., jednakże w tym zakresie nie poczyniono żadnych ustaleń. Sąd uznał, że w istocie uzasadnienie spornego postanowienia sprowadza się do lakonicznego stwierdzenia, iż brak jest podstaw do wznowienia postępowania i podzielenia stanowiska organu pierwszej instancji, które to stanowisko - w świetle powołanych przepisów - nie może być traktowane jako uzasadniające odmowę wznowienia postępowania, gdy tymczasem - jak zauważył Sąd - ocena, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia może zapaść dopiero po wznowieniu postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę zainicjowaną wnioskiem strony skarżącej Dyrektor LOW NFZ - powołując się na przepisy art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach - postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Dyrektora LOW NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r. dotyczącej ustalenia podlegania przez skarżącego ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 marca 2009 r. z tytułu prowadzenia przez stronę pozarolniczej działalności gospodarczej. Prezes NFZ wydał w dniu [...] sierpnia 2013 r. postanowienie na podstawie którego utrzymał w mocy w/w postanowienie Dyrektora Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2013 r., odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Dyrektora LOW NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalającą podleganie przez skarżącego ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 marca 2009 r. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Prezes NFZ stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku nie można przyjąć, że strona skarżąca dochowała miesięcznego terminu na wniesienie podania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Dyrektora LOW NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r. J. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż skarga dotyczy postanowienia Prezesa NFZ w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, a zatem kontroli podlega postępowanie administracyjne zainicjonowane przez skarżącego wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r., którą organ ten uznał, że skarżący podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 marca 2009 r. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W tej sytuacji, Sąd uznał, że zawarte w skardze wnioski skarżącego J. P. dotyczące zarówno uchylenia - w trybie art. 154 i art. 155 k.p.a. - spornej decyzji Dyrektora LOW NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r., jak również uznania przez Sąd, że skarżący faktycznie prowadził działalność gospodarczą w formie kancelarii radcy prawnego w okresach nieprzekraczających jednego miesiąca w ciągu roku w okresie objętym ubezpieczeniem zdrowotnym, a ponadto wnioski o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od wspomnianej decyzji Dyrektora LOW NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r., czy też o potraktowanie jego pism (złożonych na etapie postępowania administracyjnego), jako odwołania od spornej decyzji Dyrektora LOW NFZ oraz w konsekwencji - o jej uchylenie, ewidentnie wykraczają poza granice danej sprawy, a zatem nie mogą być pozytywnie rozpatrzone przez Sąd w ramach orzekania w granicach sprawy. W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienia nie naruszają obowiązujących przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć jakikolwiek wpływ na ostateczny wynik sprawy. WSA wskazał, iż należy niewątpliwie przyjąć, że złożenie przez skarżącego korekty dokumentów rozliczeniowych w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych mogło teoretycznie spowodować wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nieznanych organowi. W dalszej części uzasadnienia Sąd podniósł, iż organ administracji właściwy w sprawie ewentualnego wznowienia postępowania, zanim przejdzie do merytorycznego badania wskazanych we wniosku przesłanek wznowieniowych, a także oceny okoliczności faktycznych oraz przedstawionych przez stronę postępowania dowodów, musi wpierw dokonać stosownej oceny wniosku pod względem stricte formalnym, a więc zbadać, czy ów wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarżący pismem z dnia [...] marca 2013 r. wystąpił do Dyrektora Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją wydaną przez Dyrektora LOW NFZ w dniu [...] grudnia 2010 r., powołując się na dokonaną w dniu [...] listopada 2011 r. korektę dokumentów zgłoszeniowych. Z akt sprawy wynika ponadto, że w dniu [...] listopada 2011 r. skarżący złożył do ZUS korektę dokumentów zgłoszeniowych oraz oświadczenie, w którym wskazał okresy faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej, których dotyczyła sporna decyzja Dyrektora LOW NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, że dzień [...] listopada 2011 r. jest datą, w której skarżący dowiedział się o wyjściu na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), bowiem sam skarżący w tym dniu dokonał korekty rozliczeniowej złożonej do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. WSA wskazał, iż przyjąć należy, że w tym dniu wyszły na jaw nowe okoliczności sprawy nieznane organowi w dniu wydania decyzji ostatecznej, określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i jednocześnie w tym dniu rozpoczął bieg termin określony w art. 148 § 1 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia, WSA wskazał, że skarżący mógł skutecznie wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania jedynie do dnia [...] grudnia 2011 r. Strona skarżąca wystąpiła ze stosownym wnioskiem (podaniem) o wznowienie dopiero w dniu [...] marca 2012 r., a więc wniosek nie mógł zostać rozpoznany merytorycznie, jako wniesiony po terminie, a więc organ prawidłowo odmówił wznowienia postępowania, powołując się na przepisy art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, iż rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały uzasadnione w sposób odpowiadający prawu. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożył skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości skargi skierowanej do Sądu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zwolnienie skarżącego z kosztów procesu, ze względu na trudne warunki materialne skarżącego, udokumentowane przed sądem pierwszej instancji. Skargą kasacyjną zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 9, art. 154 i art. 155 k.p.a, przez przyjęcie, że NFZ spełnił należycie wszystkie swoje obowiązki w stosunku do skarżącego; 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy (art. 393 § 1 k.p.c.), a w szczególności przepisu art. 7 i art. 9 k.p.a. przez przyjęcie, że NFZ nie naruszył swoim postępowaniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W związku z powyższym należy stwierdzić, że skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygnatura akt VI SA/Wa 2670/13, którym to wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę J. P. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2013 roku utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2010 roku. Tak więc kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji nastąpiła w odniesieniu do postanowienia wydanego w nadzwyczajnym trybie postępowania jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej i ponownego rozpatrzenia sprawy. Tym samym wznowienie postępowania administracyjnego należy oceniać jako wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej i dlatego korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej winny odnosić się do tych regulacji prawnych, które dotyczą postępowania wywołanego wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji wskazał, że organ administracji publicznej zasadnie uznał, iż data [...] listopada 2011 roku jest tym dniem, w którym strona skarżąca dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a tym samym stwierdził, że trafnie organ ocenił, iż wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został złożony z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art.148 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji stwierdzone okoliczności uzasadniały wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, w oparciu o podstawę prawną przewidzianą w art.149 § 3 k.p.a. W ocenie NSA przypomnienie kwestii odnoszących się do przedmiotu postępowania oraz przepisów prawnych, które w sprawie znalazły zastosowanie było konieczne biorąc pod uwagę treść skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art.393 § 1 k.p.c.), a w szczególności art.7 k.p.a. i art.9 k.p.a. przez przyjęcie, że NFZ nie naruszył swoim postępowaniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut ten odnosi się do niepoinformowania skarżącego przez NFZ o obowiązujących terminach do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Ponadto kasator zarzuca Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.9 k.p.a., art.154 k.p.a. i art.155 k.p.a., przez przyjęcie, że NFZ spełnił należycie wszystkie obowiązki w stosunku do skarżącego. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.) Ponadto zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygniecie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Wskazanych wyżej wymogów nie spełnia wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna. Ponadto autor skargi kasacyjnej wbrew obowiązkowi wynikającemu z przywołanego wyżej przepisu art.176 p.p.s.a. nie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji w zakresie o jakim mowa w art.176 p.p.s.a., a nadto zauważyć należy, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni żadnego z przepisów wskazanych punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, a tym samym nie mógł dopuścić się ich naruszenia poprzez ich błędną wykładnię. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.