II GSK 883/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 529/20 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 czerwca 2020 r. nr BP.501.202.2020.0164.KA12.4753 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1350 (jeden tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 529/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę A. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 czerwca 2020 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. P., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o wydanie orzeczenia reformatoryjnego, uchylającego zaskarżony wyrok i decyzję organu odwoławczego utrzymującą w całości decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 listopada 2019 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8500 zł oraz umorzenie postępowania. W przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, w szczególności w razie uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto wniosła o zwrot kosztów postępowania przed WSA i postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W sytuacji, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielał stanowiska skarżącej kasacyjnie, iż przepisy art. 5b ust. 1, art. 18 § 2, 3, 4a i 4b w zw. z art. 4 pkt 1 i 11 i art. 87 § 1 i 92a § 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.) oraz lp. 1.12 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady, obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady oraz § 3 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, strona skarżąca wniosła o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o zbadanie czy przepisy art. 5b § 1 pkt 1, art. 18 § 2, 3, 4a i 4b i 5 w zw. z art. 4 pkt 1 i 11 i art. 87 § 1 i 92a § 1, 2 i 6 u.t.d. oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, a w związku z tym, czy powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej oraz, czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej. Jednocześnie wniosła o zwrócenie się przez NSA do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności regulacji zawartych w art. 5b § 1 pkt 1, art. 18 § 2, 3, 4a i 4b i 5 w zw. z art. 4 pkt 1 i 11 i art. 87 § 1 i 92a § 1, 2 i 6 u.t.d. oraz lp 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31, art. 32 i art. 68 Konstytucji RP. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1. art. 145 § 1 ppkt 1c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, który miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8, art. 7, art. 77 § 1, art. 107, art. 76 § 1, art. 80 oraz art. 86 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez nieprawidłowe ustalenie, iż skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny, podczas gdy wykonywała ona krajowy transport drogowy osób samochodem osobowym zdefiniowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b § 1 pkt u.t.d. II. prawa materialnego, tj.: 1. art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b § 1 i art. 18 § 2, 3, 4a, 4b i 5 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż "przewóz okazjonalny" (zdefiniowany w art. 4 pkt 11 i 18 § 2, 3, 4a, 4b i 5 u.t.d.) stanowi jedną z form krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób (zdefiniowanego w art. 4 pkt 1 i art. 5b § 1 u.t.d.), co doprowadziło do przyjęcia, iż skarżąca - pomimo posiadania stosownej licencji wydanej w oparciu o treść art. 5b § 1 pkt u.t.d. - była nadto zobligowana spełnić wymagania zawarte w art. 18 § 4a i 4b u.t.d., tj. przede wszystkim wykonywać przewóz samochodem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, samochodem zabytkowym albo samochodem osobowym – w tym ostatnim przypadku spełniając jednak przesłanki określone w art. 18 § 4b pkt 2 u.t.d., tj. zawierając z klientem – każdorazowo przed rozpoczęciem usługi danego przewozu – umowę w formie pisemnej i to w lokalu przedsiębiorstwa będącym nieruchomością lub częścią nieruchomości, po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz (przed jego rozpoczęciem), opłaconej w formie bezgotówkowej a gotówkowo – wyłącznie w lokalu przedsiębiorcy; 2. art. 5b ust. 1 pkt 1, art. 18 § 2, 3, 4a i 4b i 5 w zw. z art. 4 pkt 1 i 11 i art. 87 § 1 i 92a § 1, 2, 6 u.t.d. oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wobec jednostki – tj. skarżącej, w sytuacji gdy przedmiotowe przepisy stanowią przepisy techniczne i nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady, obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady oraz § 3 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, a więc zdaniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej – na taki przepis nie można się powoływać (stosować) wobec jednostek; 3. ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów zarzucono naruszenie art. 5b § 1 pkt 1, art. 18 § 2, 3, 4a i 4b i 5 w zw. z art. 4 pkt 1 i 11 i art. 87 § 1 i 92a § 1, 2 i 6 u.t.d. oraz Ip 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wobec skarżącej podczas, gdy ww. przepisy są sprzeczne z przepisami art. 2, art. 20, art. 22, art. 31, art. 32 i art. 68 Konstytucji RP, nakładając – pomimo posiadania przez skarżącą licencji, o której mowa w art. 5b § 1 pkt 1 u.t.d. – wymóg wykonywania przewozu samochodem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, samochodem zabytkowym albo samochodem osobowym – w tym ostatnim przypadku spełniając jednak dodatkowo przesłanki określone w art. 18 § 4b pkt 2 u.t.d., tj. zawierając z klientem – każdorazowo przed rozpoczęciem usługi danego przewodu – umowę w formie pisemnej i to w lokalu przedsiębiorcy będącym nieruchomością lub częścią nieruchomości, po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz (przed jego rozpoczęciem), opłaconej w formie bezgotówkowej a gotówkowo – wyłącznie w lokalu przedsiębiorcy, w sytuacji, gdy nie jest to podyktowane ważnym interesem publicznym, o którym mowa w art. 22 Konstytucji i stanowi eksces legislacyjny sprzeczny z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP, nakładający na przedsiębiorcę (ale i korzystającego z jego usług konsumenta) wymóg kompletnie nieproporcjonalny do wartości usługi (wynoszącej przeciętne kilkanaście, nie więcej niż kilkadziesiąt złotych), dyskryminujący ze względu na ambiwalentne kryterium konstrukcyjnego przeznaczenia pojazdu względnie jego zabytkowości i w zasadzie pozbawiający przedsiębiorcę możliwości świadczenia usług, do których posiada licencję, albowiem doświadczenie życiowe wskazuje, iż nikt nie jest skłonny – przed każdorazowym rozpoczęciem przewozu z pkt X do Y udać się najpierw do lokalu przedsiębiorcy aby zawrzeć z nim umowę w formie pisemnej, gdyż tej formy czynności prawnych nie stosuje się do umów powszechnie zawieranych w codziennym obrocie, a dodatkowo w czasie pandemii Covid 19 jest to wymóg zbędnie narażający zdrowie, a może i życie obywateli. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. W ramach zarzutów materialnych NSA rozpoznał zarzuty błędnej wykładni i zastosowania art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d., a także art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE i dyrektywy 2015/1535 oraz par. 3 i 4 rozporządzenia RM z 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych oraz ściśle z nimi powiązane zarzuty procesowe, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107, art. 76 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostają w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół zakwestionowania prawidłowości przyjęcia, że w niniejszej sprawie skarżąca powinna spełniać wymogi z art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. Te zarzuty kasacyjne zmierzają bowiem do podważenia ocen wyrażonych przez Sąd I instancji w tym zakresie, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Mając zatem na względzie związek treściowy sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, zostały one poddane kontroli kasacyjnej łącznie. Przestępując do oceny zasadności zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że problem prawny, który wystąpił w niniejszej sprawie, stanowił już przedmiot analizy i oceny w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażony w nim pogląd, że wykonywanie przewozów osób z wykorzystywaniem aplikacji U. lub B. stanowi delikt polegający na naruszeniu przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego, określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (por. m.in. wyroki NSA: z 23 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 165/20; z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1255/20; z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 238/21; z 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 2087/21; zob. ponadto wyrok NSA z 28 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1364/21; wyrok NSA z 28 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1671/21; wyrok NSA z 13 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 486/22; wyrok NSA z 16 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 1051/20; wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 576/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, to za zasadne uznał odwołanie się do motywów przywołanych rozstrzygnięć. Stosownie do art. 4 pkt 1 u.t.d. przez krajowy transport drogowy należy rozumieć podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 4 pkt 11 u.t.d. definiuje zaś pojęcie przewozu okazjonalnego, którym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Z kolei art. 5 ust. 1 u.t.d. przewiduje, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Stosownie zaś do art. 5b ust. 1 u.t.d., uzyskania odpowiedniej licencji wymaga podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA prawidłowo ocenił w niniejszej sprawie, że zgodny z prawem był pogląd organów obu instancji, iż sporny przewóz stanowił przewóz okazjonalny, wymagający uzyskania odpowiedniej licencji. Zasadnie uznano więc, że skarżąca wykonywała okazjonalny przewóz osób, mieszczący się w zakresie krajowego transportu drogowego z art. 4 pkt 1 u.t.d. W konsekwencji skarżąca powinna była posiadać podczas wykonywania przewozu drogowego wypis z licencji oraz wykonywać go zgodnie z zasadami określonymi w art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób oraz przewóz okazjonalny nie stanowią dwóch odrębnych pojęć, lecz się zazębiają, przewóz okazjonalny jest bowiem jedną z form krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób. Zasadnie wskazał to Sąd pierwszej instancji podkreślając, że przewóz okazjonalny mieści się w zakresie wykonywania transportu drogowego, bowiem stanowi jedną z jego form uregulowanych ustawą. Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni przytoczonych przepisów ustawy, prawidłowo odczytując treść zawartych w nich norm. Zasadnie zatem uznano, że skarżąca wykonywała czynności z zakresu przewozu osób (art. 4 pkt 1 u.t.d.) za pośrednictwem kierowcy, któremu zlecała przewozy osób samochodem osobowym (art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d.), a wykonany w jej imieniu i na jej zlecenie przewóz miał charakter przewozu okazjonalnego w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d., albowiem nie stanowił on przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Należy uznać, że był to również przewóz drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 6a u.t.d. w zw. z art. 4 pkt 3 i art. 4 pkt 1 u.t.d., zakresowo należący do definicji krajowego transportu drogowego. Zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Wyjątki od tej zasady przewiduje art. 18 ust. 4b, zgodnie z którym dopuszcza się przewóz okazjonalny pojazdami niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego, tj. pojazdami zabytkowymi oraz samochodami osobowymi w przypadkach określonych w ustawie. Jak bezsprzecznie wynika z ustaleń organu, dowód rejestracyjny pojazdu, którym wykonywany był sporny przewóz wskazywał, że pojazd ten był przystosowany do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, w związku z czym zarówno organy jak i Sąd I instancji prawidłowo stwierdziły, iż sporny przewóz nie spełniał warunków określonych w art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. W konsekwencji zaś zasadnie nałożono na skarżącą karę pieniężną za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. W sytuacji bowiem gdy pojazd, którym wykonywany był przewóz, nie spełniał wymagań z art. 18 ust. 4a u.t.d., skarżąca powinna była m.in. zawrzeć bezpośrednio z klientem umowę w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa oraz ustalić opłatę ryczałtową za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu, co w sprawie nie miało miejsca. Odnosząc się do podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentów, że zawarta w ustawie o transporcie drogowym regulacja dotycząca przewozu okazjonalnego osób jest nieracjonalna, budząc wątpliwości "jaki to ważny interes publiczny przemawia za tym, aby przedsiębiorca, który musi posiadać licencję wskazaną w art. 5b par. 1 pkt 1 u.t.d. (co stanowi już ograniczenie działalności gospodarczej) dodatkowo musiał zawrzeć – i to każdorazowo (nie ma zatem możliwości zawarcia tzw. umowy ramowej) przed rozpoczęciem usługi danego przewozu - umowę w formie pisemnej i to w lokalu przedsiębiorstwa będącym nieruchomością lub częścią nieruchomości, po ustaleniu opłaty za przewóz", Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ich ocena wymagałaby oceny celowości regulacji ustawowej, co wykracza poza przyznaną sądom administracyjnym kompetencję do sprawowania kontroli działania administracji publicznej. Argumenty o groteskowości i absurdalności tych regulacji ustawowych (zob. uzasadnienie skargi kasacyjnej) nie mogły zatem być przez NSA ocenione w ramach kontroli legalności zaskarżonego wyroku. NSA uznał również za niezasadny zarzut naruszenia art. 5b ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 1 i 11 u.t.d. i lp. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wobec jednostki, w sytuacji gdy stanowiły one przepisy techniczne (pkt II.2 petitum skargi kasacyjnej). W ocenie NSA, Sąd I instancji zasadnie wskazał, że usługą podlegającą ochronie na podstawie dyrektywy 2015/1535, która zastąpiła dyrektywę 98/34, jest każda usługa społeczeństwa informacyjnego, to znaczy każda usługa normalnie świadczona za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług. Przepisy techniczne to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub korzystania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 7, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu lub stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji usługa transportowa nie może być uznana za usługę świadczoną na odległość drogą elektroniczną, a więc przepisy ją określające nie mogły być uznane za przepisy techniczne. W konsekwencji nie podlegały one notyfikacji i mogły być w sprawie stosowane. Należy ponadto podkreślić, że usługa przewozu w przedmiotowej sprawie została zamówiona poprzez aplikację U. Zastosowanie w sprawie znajduje więc wyrok TSUE z 20 grudnia 2017 r. w sprawie C- 434/15, zgodnie z którym usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Tego rodzaju usługę należy zatem wyłączyć z zakresu zastosowania art. 56 TFUE, dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. 2006, L 376, s. 36) i dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (Dz.U. UE L 2000, poz.178, s. 1). W związku z powyższym nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego. Skarżąca dokonując przewozu pasażerów i pobierając opłatę za przejazd, wyliczoną przez aplikację U., bezsprzecznie wykonywała drugą część – po zapewnieniu pośrednictwa przez aplikację U. – usługi transportowej. W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem strony, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, zwłaszcza że omawiany wyrok TSUE potwierdził prawidłowość oceny charakteru wykonywanej usługi przez skarżącą (usługa transportowa). Skoro bowiem TSUE potraktował firmę U. jako wykonującego w części usługę transportową (w zakresie pośrednictwa) to oczywistym jest, że skarżąca jako realizator drugiej części usługi (przewóz pasażerów i pobór opłaty za przejazd, wyliczonej przez aplikację U.) również wykonywała usługę transportową. Co do przedstawionej wykładni prawa materialnego – powołanych przepisów u.t.d. - orzecznictwo NSA jest ugruntowane (por. wyroki NSA z: 23 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 121/20 i II GSK 165/20; 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 211/20 i II GSK 2142/21; 6 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 243/20; 11 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 777/21, sygn. akt II GSK 853/21, sygn. akt II GSK 963/21, sygn. akt II GSK 80/22 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też zarzutu naruszenia w sprawie przepisów art. 5b ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 2, 3, 4a, 4b i 5, art. 87 ust. 1 i art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. w związku z lp. 2.11 do tej ustawy z uwagi na ich sprzeczność z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31, art. 32 oraz art. 68 Konstytucji RP poprzez nakładanie wymogu wykonywania przewozu samochodem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie kierowcą albo zgodnie z wymogami z art. 18 ust. 4b u.t.d. Zdaniem NSA, ograniczenia przewidziane w omawianych przepisach nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego – taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d., jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 4 do 5 u.t.d. Zdaniem Sądu, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepisy art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. zapewniają równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takich przepisów przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis ten naruszał wymienione przez skarżącą przepisy Konstytucji, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyroki NSA z: 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 189/09; 25 września 2012 r., II GSK 1125/11; przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie NSA za niezasadny należało również uznać sformułowany w pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania polegającego na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107, art. 76 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. Kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały bowiem wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Zdaniem NSA, Sąd I instancji trafnie nie podzielił zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego oraz wniosków wynikających z jego analizy, co nie zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd. Sąd nie musi też kierować pytania do Trybunału, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy są zgodne z Konstytucją RP. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek skarżącej o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym. Należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, dlatego NSA nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Mając powyższe na uwadze, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach - orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwałę NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12) oraz udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu.